Новости  О сервере  Структура  Адреса и ссылки  Книга посетителей  Форум  Чат Поиск по сайту

Кабинет нарколога Наркология on-line Прием доктора Пилюлькина Ликбез  Химия и жизнь Мифы и легенды Если друг оказался вдруг... Правдивые истории Частые вопросы Проверь себя  Родительский уголок Родители родителям Ранняя диагностика Агитпросвет  Закон сур-р-ов! Законы и нормативные документы Даешь систему!  Сверхценные идеи Косые взгляды Глас народа  Самопомощь Виртуальная группа Анонимные Наркоманы Сокрушающий курс  Халява, please! Издания Наркома.ру Классики жанра

Система предупреждения безнадзорности и правонанрушений несовершеннослетних: история и современность

Преступность несовершеннолетних — показатель, по которому можно судить не только о неблагополучии в молодежной среде, но и в государстве и обществе в целом. При этом преступность является только видимой частью айсберга неблагополучия, и отнюдь не самой большой. Анализ деятельности по созданию системы предупреждения преступности несовершеннолетних в нашей стране свидетельствует о том, что она носила эпизодический характер, поскольку: 1) в силу разных причин происходило не развитие этой системы, а ее усечение или слом; 2) наличие успехов в противодействии преступности несовершеннолетних нередко приводило не к совершенствованию этой системы, а к ложному выводу о стабильном благополучии в этой сфере; это, в свою очередь, приводило к ликвидации отдельных направлений, сокращению числа субъектов предупреждения, изменению их компетенции и т. д.; 3) ухудшение политико-экономического положения в нашей стране чаще всего сопровождалось усилением не предупредительной, а принудительной политики государства в отношении несовершеннолетних.

Первая попытка построения системы предупреждения преступности несовершеннолетних, с нашей точки зрения, была предпринята в России во второй половине XIX — начале XX в. Так, анализ законодательства и правоприменительной практики борьбы с преступностью несовершеннолетних этого периода свидетельствует о том, что многие юридические нормы предусматривали уменьшение тяжести уголовного наказания для несовершеннолетних. Как уголовное, так и уголовно-процессуальное законодательство включали положения о повышенной юридической защите несовершеннолетних, по сравнению с взрослыми подсудимыми. Среди наиболее важных правовых актов того времени можно назвать:

● Указ от 1826 г. «Об истреблении стульев с цепями в полицейских местах о воспрещении изобретать впредь что-либо подобное» [1], который наложил запрет применения оков в отношении малолетних;

● Закон от 5 декабря 1866 г. «Об исправительных приютах» [2], в соответствии с которым учреждались исправительные приюты для нравственного исправления несовершеннолетних, совершивших преступления;

● Закон от 20 мая 1892 г. «Об изменении постановлений, касающихся обращений в исправительные приюты и содержания в них малолетних преступников» [3], одной из особенностей которого было то, что срок содержания несовершеннолетних в приюте определялся не судом, а руководством самих исправительных заведений, но не более чем до достижения ими 18-летнего возраста;

● Закон от 2 февраля 1893 г. «О предоставлении исправительным приютам права заключения условия об отдаче выпускаемых воспитанников в наем или обучение» [4], который предоставлял право руководству исправительных заведений помещать условно освобожденных воспитанников для работы и обучения к благонадежным мастерам в промышленные заведения, на сельскохозяйственные работы. Это относилось только к лицам, не достигшим 18-летнего возраста;

● Закон от 8 февраля 1893 г. «Об изменении порядка заключения и пересылки несовершеннолетних, состоящих под следствием и судом» [5], который увеличил число категорий несовершеннолетних, которые могли быть помещены в приюты;

● Закон от 2 июня 1897 г. «Об изменении форм и обрядов судопроизводства по делам малолетних и несовершеннолетних» [6], который существенно изменил систему наказания несовершеннолетних и порядок уголовного преследования. Например, он отменил для лиц в возрасте до 17 лет смертную казнь, каторгу, поселение, ссылку и др.; несовершеннолетние не могли быть приговорены к тюремному заключению совместно со взрослыми; несовершеннолетние от 10 до 14 лет и от 14 до 17 лет могли быть отданы под надзор родителей и опекунов (ранее это применялось только к лицам до 14 лет), помещены в приюты и колонии для несовершеннолетних;

● Уложение от 22 марта 1903 г. «О наказаниях уголовных и исправительных» [7], предусматривающее льготный режим уголовной ответственности для несовершеннолетних в возрасте от 10 до 17 лет, совершивших преступления «с разумением». Они преимущественно направлялись в исправительные заведения для несовершеннолетних на срок от одного месяца до одного года. Смертная казнь, каторжные работы, лишение гражданских прав, ссылка заменялись лишением свободы от двух до пяти лет, которое они отбывали в особых помещениях, устроенных для них при тюрьмах или домах для арестованных по приговорам мировых судей. Лица в возрасте от 10 до 17 лет, совершившие преступления «без разумения» отдавались под ответственный надзор по усмотрению суда родителям или попечителям, давшим на то согласие. Те же лица в возрасте от 10 до 18 лет могли быть отданы до достижения ими 18 лет в монастыри их вероисповедания;

● Закон от 19 апреля 1909 г. «О воспитательно-исправительных учреждениях для несовершеннолетних» [8] впервые утвердил положение о таких учреждениях; расширил круг лиц, подлежащих помещению в них. Кроме осужденных по приговору суда, в эти учреждения направлялись подследственные и подсудимые, бесприютные, нищенствующие и бродяжничающие дети. Этим же Законом устанавливались требования к директору заведения, которому необходимо было иметь право преподавания; закреплялись существование и деятельность педагогических советов. Мерами воспитательно-исправительного воздействия являлись: религиозное (с учетом верования воспитанников), общее и профессиональное образование. Закон 1909 г., как и Закон 1866 г., устанавливал необходимость покровительства вышедшим из заведения, но, в отличие от предыдущего, в нем конкретно определялся срок покровительства — три года. Оно могло прекратиться и раньше, если воспитанник осуждался за новое преступление или вел такой образ жизни, который делал всю заботу о нем бесполезной.

Вместе с тем, по мнению некоторых специалистов [9], несмотря на значительные изменения в государственном отношении к преступности несовершеннолетних, репрессивная политика государства того времени в отношении этих преступников продолжала преобладать. По данным статистики за период с 1898 по 1907 г. (за 10 лет), были осуждены с применением наказания в виде лишения свободы и помещены в колонии 4047 несовершеннолетних, в тюрьмы и арестные дома — 8442. С нашей точки зрения, это не совсем так, если обратиться к средним показателям. Так, по данным Л. X. Сабинина, ежегодно в России осуждалось около 9 тыс. несовершеннолетних 18-летнего возраста [10].

Принятые во второй половине XIX в. законодательные акты составили правовую основу ювенальных судов и в значительной степени стимулировали принятие решения о создании таких судов для несовершеннолетних в России. Немаловажное значение в решении этого вопроса имело введение в 1864 г. института мировых судей.

С 1 января 1910 г. начала действовать Камера по делам малолетних, а 22 января 1910 г. состоялось первое судебное разбирательство. Первый особый суд для несовершеннолетних начал функционировать в России 23 апреля 1912 г. Всего в России была организована деятельность шести судов — в Екатеринославе, Киеве, Николаеве, Москве, Одессе, Санкт-Петербурге и Харькове. Они сформировали основу ювенальной юстиции в России.

Совершенствование законодательства в области противодействия преступности несовершеннолетних повлияло и на функции полиции. В 1911 г. была создана Комиссия по преобразованию полиции под председательством А. А. Макарова, которая разработала проект Полицейского устава. В данном проекте на полицию возлагались, в частности, обязанности по осуществлению контроля за моралью несовершеннолетних, выявления и ликвидации факторов, способствующих формированию преступных мотивов в сознании несовершеннолетних, и т. д.

Вместе с тем специальных структур для осуществления профилактики правонарушений несовершеннолетних в полиции либо в иных государственных органах не было.

Процесс формирования системы предупреждения преступности несовершеннолетних был прерван Октябрьской революцией и гражданской войной, которые разрушили не только то, что было создано, но и породили новое массовое явление — беспризорность и безнадзорность. По некоторым данным, например, в 1923 г. в стране насчитывалось около 7 млн беспризорных. На основании декретов от 17 января 1918 г. «О комиссиях о несовершеннолетних» и от 4 марта 1920 г. «О суде над несовершеннолетними» [11] автономная ювенальная юстиция перестала существовать.

Нельзя сказать, что новое государство не боролось с беспризорностью и правонарушениями несовершеннолетних. И здесь можно даже говорить о второй попытке формирования системы предупреждения беспризорности и правонарушений несовершеннолетних. Только за первое пятилетие после революции в стране было принято более 50 важнейших законодательных актов, касающихся улучшения жизни и воспитания несовершеннолетних, борьбы с правонарушениями и преступностью, совершаемыми несовершеннолетними. Так, Декретом СНК от 4 марта 1920 г. «О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно опасных действиях» [12] суды и тюремное заключение для несовершеннолетних ликвидировались. Был создан Совет защиты детей, позже реорганизованный в Комиссию по улучшению жизни детей (Деткомиссия при ВЦИК). По инициативе этой Комиссии был разработан и осуществлен первый комплексный общегосударственный «Трехлетний план борьбы с детской беспризорностью».

Важную роль в тот период играли всероссийские съезды:

● январь 1918 г. — I Всероссийский съезд по охране детства;

● май 1920 г. — Всероссийский съезд по борьбе с детской беспризорностью ;

● 1923г. — II Всероссийский съезд социально-правовой охраны детей и подростков и детских домов.

Рекомендации этих съездов легли в основу многих решений, направленных на создание государственной системы органов и учреждений, в функции которой, кроме прочего, входила профилактика детской безнадзорности и преступности.

В этот период были приняты и реализованы решения о создании специальных органов по предупреждению правонарушений несовершеннолетних: комиссий по делам несовершеннолетних (Декрет от 14 января 1918 г.), детской социальной инспекции с приемно-распределительными пунктами и детскими правовыми консультациями при ней (Декрет от 23 сентября 1921 г.) [13].

Комиссии по делам несовершеннолетних стали реализовать новую систему правового воздействия на несовершеннолетних правонарушителей, включающую в себя: меры однократного воспитательного воздействия (беседы, замечания); устройство в заменяющие семью воспитательные учреждения, длительный надзор за поведением детей и подростков, изоляция подростков в режимные воспитательные учреждения. Эти учреждения создавались в основном как интернаты со строгим педагогическим режимом (детские дома I и II ступеней, сельскохозяйственные колонии и др.). В них организовывались общеобразовательная учеба и профессиональное обучение. Детские социальные инспекции должны были бороться с детской беспризорностью, нищенством, проституцией, спекуляцией, правонарушениями, эксплуатацией детей и дурным обращением с ними в ремесленных, кустарных, фабричных и иных предприятиях и учреждениях, а также в семьях.

Декретом от 2 декабря 1920 г. органы опеки и попечительства были переданы из системы Наркомата социального обеспечения в систему Наркомата просвещения. Изменились и их задачи.

Однако для несовершеннолетних правонарушителей, нуждающихся в более строгом контроле, создавались другие учреждения.

В1920 г. на основании совместного решения Наркомат юстиции и Наркомат просвещения приступили к созданию «реформаториев» для несовершеннолетних правонарушителей, к которым применялись меры судебного наказания.

Одновременно с этим осуществлялась реорганизация закрытых учреждений для несовершеннолетних, начавшаяся еще в 1918 г. В зависимости от особенностей режима и контингента воспитанников они именовались колониями, детскими и трудовыми домами, институтами социального воспитания, коммунами. В начале 20-х годов трудовые коммуны создавались и в системе органов ОГПУ.

Однако, видимо, беспризорность и правонарушения несовершеннолетних приняли такой размах, что создавшаяся ситуация требовала применения радикальных мер. Поэтому 17 июля 1929 г. СНК РСФСР принимает решение о возложении обязанностей по ликвидации этих негативных явлений на органы милиции, которые уже к 1931—1933 гг. стали основными субъектами этой деятельности. После задержания несовершеннолетние должны были направляться в комиссию по делам несовершеннолетних или приемный пункт.

По мнению А. Г. Сапрунова, к 1934 г. в России была сформирована и активно действовала разветвленная сеть органов, решающая проблемы ресоциализации от момента выявления и учета несовершеннолетних, нуждающихся в социальной помощи, определенных профилактических воздействиях, до их патронирования после отбытия наказания [14].

По некоторым данным, к 1935 г. с беспризорностью несовершеннолетних в России было покончено. Преступность также стала снижаться. Так, за период 1931-1935 гг. число осужденных несовершеннолетних сократилась более чем в два раза. [15]. С нашей точки зрения, покончено было, возможно, с первой волной беспризорности, порожденной революцией 1917 г. и гражданской войной. На самом деле положение в стране еще больше осложнилось.

Принудительная коллективизация, массовые репрессии, голод, охвативший огромные территории, и другие реалии политики советского государства значительно ухудшили положение населения страны и явились основной причиной бедственного положения несовершеннолетних. Однако государство вместо защиты наиболее слабой категории граждан возложило на них бремя ответственности — были приняты постановления ЦИК и СНК СССР от 5 апреля 1935 г. «О мерах борьбы с преступностью среди несовершеннолетних» [16] и СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г. «О ликвидации детской беспризорности» [17], установившие уголовную ответственность с 12 лет и в качестве наказания смертную казнь. Этот момент, по нашему мнению, можно считать началом ликвидации сформированной системы предупреждения беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.

С 1931 по 1938 г. перестали существовать комиссии по делам несовершеннолетних всех уровней — от Комиссии при Совнаркоме СССР до местных. Обязанности по организации противодействия преступности перешли к правоохранительным органам. В соответствии с Постановлением от 31 мая 1935 г. в системе НКВД были созданы приемники-распределители для несовершеннолетних.

На основании Инструкции НКВД СССР от 28 мая 1935 г. отдельно от отделов (отделений) милиции, но вблизи от них были открыты комнаты привода для безнадзорных и беспризорных детей. Для работы в этих комнатах назначались сотрудники, по возможности с педагогическим образованием.

Некоторые меры профилактического характера еще остаются в этот период. Так, согласно Постановлению СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г. предполагалось:

● значительно улучшить состояние детских домов и колоний, надкоторыми устанавливалось шефство предприятий и организаций;

● усилить ответственность родителей за ненадлежащее воспитание своих детей посредством применения таких мер, как сообщение по месту работы, в общественные организации, отобрание детей без лишения родительских прав;

● активизировать борьбу с детской безнадзорностью и хулиганством на улицах.

В1940 г. НКВД СССР издается новая Инструкция, которая возлагает на начальников органов милиции обязанности непосредственно заниматься разработкой мероприятий по ликвидации детской беспризорности и безнадзорности, входить в местные государственные и общественные организации с практическими предложениями по этому вопросу. При отделах службы и подготовки управлений милиции организовывались отделения по предупреждению правонарушений и работе с несовершеннолетними. Органы милиции обязаны были выяснять конкретные причины, приводившие подростков к беспризорности и безнадзорности, внимательно обследовать бытовые условия несовершеннолетних правонарушителей, оказывать помощь семьям, в которых родителям трудно было воспитывать детей, привлекать для этого общественность. Однако в сложившейся политической и социально-экономической ситуации в стране вряд ли это могло реально улучшить положение несовершеннолетних в плане защиты их прав и законных интересов.

Во время Великой Отечественной войны деятельность государственных органов в отношении несовершеннолетних сводилась к устройству детей, оставшихся без родителей, и борьбе с беспризорностью и безнадзорностью. В этот период были приняты постановления СНК СССР от 23 января 1942 г. «Об устройстве детей, оставшихся без родителей» и от 15 июня 1943 г. «Об усилении борьбы с детской беспризорностью, безнадзорностью и хулиганством» [18]. Так, в соответствии с Постановлением от 23 января 1942 г. при Главном управлении милиции НКВД СССР образовывался Центральный адресный стол и соответствующие учреждения на местах. Выявленные беспризорные и оставшиеся без родителей дети направлялись чаще всего в детские учреждения — детские дома, интернаты, а также в создаваемые тогда военные училища. Постановление от 15 июня 1943 г. послужило основой для создания первых специализированных подразделений по делам несовершеннолетних в структуре уголовного розыска НКВД СССР, НКВД союзных и автономных республик, УНКВД краев и областей [19]. Они назывались отделениями по борьбе с детской преступностью и хулиганством. Эти подразделения работали во взаимодействии с детскими комнатами милиции, ранее называвшимися комнатами для привода детей. Типовое штатное положение о детских комнатах было утверждено Директивой НКВД СССР № 403 от 1942 г. Работниками детских комнат милиции являлись в преобладающем большинстве женщины. Такой же состав характерен и для современных подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел.

Третья попытка формирования системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних приходится на послевоенный период.

С середины 50-х годов изучением проблемы борьбы с преступностью несовершеннолетних занимались такие научные учреждения, как Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, Институт государства и права АН СССР, Всесоюзный институт юридических наук Министерства юстиции СССР, Высшая школа милиции и др. В1953 г. Приказом МВД СССР № 265 была утверждена Инструкция о работе органов милиции по ликвидации детской беспризорности и безнадзорности. Данная Инструкция обязывала сотрудников детских комнат милиции совместно с другими службами систематически проверять по месту жительства поведение подростков, отданных на поруки и условно осужденных. Одновременно в том же году были расформированы подразделения по борьбе с преступностью несовершеннолетних в структуре уголовного розыска и отделения по руководству детскими комнатами милиции.

4 октября 1957 г. Советом Министров РСФСР было утверждено Постановление № 1099 «О мерах улучшения работы среди детей вне школы и предупреждения детской безнадзорности» [20]. Данное Постановление обязывало создавать детские спортплощадки при школах и домоуправлениях, родительские комитеты и комиссии содействия при всех домоуправлениях для организации работы с детьми, трудоустраивать подростков, достигших 16-летнего возраста, обязывая при этом руководителей предприятий принимать на работу подростков, направляемых комиссиями содействия, и т. д.

В этот период восстанавливается деятельность комиссий по делам несовершеннолетних (далее — КДН), Положение о которых было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 3 июня 1967 г. [21]. В соответствии с данным Положением на КДН возлагались обязанности по организации и координации деятельности государственных органов и общественных организаций по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, рассмотрению дел о правонарушениях несовершеннолетних и т. д. К работе с несовершеннолетними привлекаются различные общественные организации и учреждения, многие из которых создаются впервые. 30 мая 1963 г. Министерством просвещения РСФСР и Министерством коммунального хозяйства РСФСР было принято Примерное положение о Советах общественности по работе с детьми и подростками при домовых комитетах в государственном жилищном фонде РСФСР [222. Советы общественности должны были координировать и обеспечивать единое направление в воспитательной работе с детьми и подростками по месту жительства, оказывать помощь семьям и школе в воспитании и обучении несовершеннолетних, развивать творческую инициативу и трудовую самодеятельность детей и подростков, организовывать их досуг и т. д.

17 декабря 1968 г. Коллегией МВД СССР совместно с Бюро ЦК ВЛКСМ было принято Постановление «О совместной работе комсомольских организаций и органов МВД СССР по предупреждению безнадзорности и преступности среди несовершеннолетних». Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников было утверждено Постановлением ЦК ВЛКСМ от 5 ноября 1974 г. [23], деятельность которых была направлена непосредственно на борьбу с правонарушениями молодежи и подростков в тесном взаимодействии с работниками органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции, судов, КДН.

13 мая 1970 г. Министерством коммунального хозяйства РСФСР и Министерством просвещения РСФСР по согласованию с ЦК ВЛКСМ было утверждено Примерное положение о педагоге-организаторе по проведению воспитательной работы с детьми и подростками по месту жительства [24]. В соответствии с этим Положением педагоги-организаторы, являясь штатными работниками коммунального хозяйства, должны были организовывать работу в подростковых клубах по месту жительства, куда привлекались местные несовершеннолетние. Подростковые клубы со временем стали основными субъектами по месту жительства, где несовершеннолетние проводили свой досуг, параллельно занимаясь в кружках и спортивных секциях, организованных при этих клубах.

5 ноября 1974 г. Постановлением ЦК ВЛКСМ утверждено Положение об оперативных комсомольских отрядах дружинников, деятельность которых была направлена непосредственно на борьбу с правонарушениями молодежи и подростков в тесном взаимодействии с работниками органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции, судов, КДН.

Одновременно создаются специальные учреждения для несовершеннолетних правонарушителей, нуждающихся в особых условиях обучения и воспитания. На основании положений о специальной школе и специальном профессионально-техническом училище, утвержденных Постановлением Совета Министров РСФСР от 1 декабря 1964 г. № 1494 [25], эти учреждения были созданы для несовершеннолетних правонарушителей: в возрасте от 11 до 14 лет — спецшколы и от 14 до 17 лет — специальное учебно-воспитательное профессиональное училище.

Созданные еще в 1940 г. детские комнаты милиции в советский период претерпели многочисленные изменения, но при этом продолжали занимать центральное место в системе предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Среди принимаемых в тот период нормативных документов, регламентирующих деятельность данного субъекта, интерес представляют прежде всего следующие: Приказ МВД РСФСР № 285 от 5 июля 1961 г. «Об изменении организации работы по борьбе с преступностью несовершеннолетних и детской безнадзорностью», Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1977 г. «Об основных обязанностях и правах инспекций по делам несовершеннолетних, приемников-распределителей для несовершеннолетних и специальных учебно-воспитательных учреждений по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [26] ; Приказ МВД СССР от 18 августа 1988 г. № 180, утвердивший Наставление по организации работы инспекций по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, которое регламентировало деятельность сотрудников данного подразделения вплоть до 2000 г.

С нашей точки зрения, именно в этот период удалось осуществить последовательную деятельность по формированию стройной эффективной системы предупреждения правонарушений несовершеннолетних. Подтверждением этого вывода отчасти может служить появившаяся в 1967 г. тенденция снижения общего уровня преступности среди несовершеннолетних, которая сохранилась до начала 80-х годов. Несомненно, на положение повлияло вступление в законную силу УК РСФСР от 1960 г., исключившего из компетенции судов рассмотрение всех общественно опасных деяний лиц в возрасте от 12 до 14 лет и значительно сократившего перечень преступлений, за совершение которых уголовная ответственность наступала в возрасте с 14 до 16 лет. Одновременно был сокращен максимальный размер испытательного срока с 10 до 5 лет при условном осуждении. Устанавливалось, что основанием приведения приговора в исполнение является совершение условно осужденным лишь нового умышленного преступления. В 1977 г. в УК РСФСР было внесено дополнение (ст. 46-1), в соответствии с которым к лицам, впервые совершившим преступление, применялась отсрочка исполнения приговора.

Подчеркнем, что субъектам по предупреждению правонарушений несовершеннолетних в советский период был присущ постоянный, плановый характер работы с несовершеннолетними и одно из ключевых качеств — они были общедоступными, не являлись коммерческими. Обратим внимание и на то, что в совокупности субъектами были охвачены практически все направления социализации несовершеннолетних: воспитательное, образовательное, профессиональное, идейное (идеологическое), нравственное, моральное, этическое, культурное, спортивное, оздоровительное, патриотическое, информационное, правовое, общеорганизаторское и контрольное. Иначе говоря, — это система воздействий, которые осуществлялись на общем (общесоциальном), групповом и индивидуальных уровнях работы с несовершеннолетними.

Реформирование в середине 80-х годов политического, государственного и экономического устройства СССР, проведенное новым партийным руководством, возглавляемым М. С. Горбачевым, привело к распаду государства, кризису во всех сферах жизнедеятельности. Этот процесс постепенно привел и к самопроизвольному распаду созданной системы предупреждения правонарушений несовершеннолетних. После 1990 г. система профилактики стала терять свои ключевые звенья — субъектов профилактической работы среди несовершеннолетних. Кроме того, профилактическая деятельность утратила системный подход.

В 90-е годы в стране вновь произошел всплеск беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В данный период в целях противодействия этим крайне опасным негативным явлениям разрабатывались многочисленные законы, указы, программы, постановления и ведомственные нормативные акты. Среди наиболее важных из них — Федеральный закон от 24 октября 1996 г. № 130-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющих детей"», [27] Федеральный закон от 4 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [28], Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» [29], Указ Президента РФ от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» [30], Президентская программа «Дети России» [31], Федеральная целевая программа «Развитие социального обслуживания семьи и детей на 1997-1998 гг.» [32], Федеральная целевая программа «Молодежь России (1998-2000)» [33], Федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период 1998—2000 гг.» [34].

Вместе с тем, учитывая крайне тяжелое положение, сложившееся в стране, декларативный характер указанных правовых актов, многие из которых не имели финансового обеспечения, эти акты реально повлиять на ситуацию с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних не могли.

Принятый УК РФ 1996 г., с одной стороны, ввел в действие новые нормы уголовного права, ориентированные на воспитательное воздействие на несовершеннолетних, а не на их уголовное наказание, с другой — имеет и более жесткие, по сравнению, например, с УК РСФСР 1960 г., положения. Так, уголовная ответственность с 14-летнего возраста предусмотрена за ряд новых преступлений: похищение человека, заведомо ложное сообщение об акте терроризма, насильственные действия сексуального характера и т. д. Снижен возраст ответственности и за отдельные преступления, определенные еще в УК РСФСР: вымогательство, неправомерное завладение автомобилем или иным транспортным средством без цели хищения, вандализм, терроризм и т. д. В общей сложности новый УК установил уголовную ответственность с 14-летнего возраста по 53 составам преступлений (прежний УК — по 44), из них 42 состава отнесены УК РФ к тяжким и особо тяжким (срок лишения свободы свыше пяти лет).

Расширение перечня составов преступлений, ответственность за которые наступает с 14 лет, может быть оправдано тем обстоятельством, что общественная опасность многих противоправных действий осознается и в раннем возрасте. Дети, не достигшие возраста уголовной ответственности, кроме незначительных преступлений, совершают и убийства. В то же время к уголовной ответственности они не привлекаются, специальных учреждений для этой опасной малолетней категории правонарушителей нет. Изолировать их от общества не представляется возможным, за исключением периода нахождения в специальных учебно-воспитательных учреждениях, где они опять-таки находятся с не менее опасными правонарушителями.

Наверное, этими обстоятельствами можно объяснить встречающееся в последнее время в юридической литературе мнение о возможности снижения низшего возраста уголовной ответственности до 13 или даже до 12 лет. В уголовном законодательстве многих зарубежных стран можно найти подобные примеры. Так, в Ирландии низший возраст привлечения к уголовной ответственности установлен в возрасте 7 лет, Шотландии — 8 лет, Филиппинах — 9 лет, Соединенном Королевстве — 10 лет, Канаде — 12 лет, Франции — 13 лет, Российской Федерации — 14 лет, Финляндии — 15 лет, Азербайджане — 16 лет, Бельгии — 18 лет [35].

Представляется, что новую, четвертую, попытку построения системы предупреждения безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних можно связать с принятием Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [36]

С целью комплексного решения проблемы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав и законных интересов, социальной реабилитации и адаптации Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2000 г. № 625 был утвержден ряд федеральных целевых программ. Особое значение среди них имела Федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2001-2002 гг.».

13 марта 2002 г. Постановлением № 154 Правительства РФ во исполнение поручения Президента РФ от 14 января 2002 г. о принятии незамедлительных мер по созданию эффективной системы социальной защиты детей был утвержден План первоочередных мероприятий по усилению профилактики беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на 2002 г. Указанным Постановлением образован межведомственный оперативный штаб по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленной на борьбу с указанными негативными явлениями среди несовершеннолетних. Немаловажное значение имеют и нормативные акты МВД РФ, касающиеся совершенствования деятельности подразделений по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, среди которых — Приказ МВД РФ от 26 мая 2000 г. № 569, утвердивший «Инструкцию по организации работы подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел»; Приказ МВД РФ от 12 января 2002 г. № 23 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ».

Процесс создания системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних продолжается.

Таким образом, анализ процесса формирования системы предупреждения беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в нашей страны свидетельствует о том, что более последовательные действия в области реализации законодательной и правоприменительной практики по предупреждению негативно отклоняющегося поведения несовершеннолетних наблюдались лишь в 60—80-е годы. В то же время была выстроена стройная и эффективная система предупреждения правонарушений несовершеннолетних. Изменения, произошедшие в начале 90-х годов, прервали этот поступательный процесс и свели практически к нулю имеющиеся положительные результаты в этой сфере. В настоящий момент законодательные акты, в том числе и УК РФ 1996 г., во многом ориентированы на возрождение превентивной политики государства по отношению к несовершеннолетним с негативно отклоняющимся поведением. Продолжение этого начинания в российском законодательстве может позволить создать, по нашему мнению, прочную основу для ювенальной политики в России.

Вместе с тем, как указано выше, среди специалистов имеется мнение о снижении возраста уголовной ответственности за наиболее опасные преступления, совершаемые несовершеннолетними. Данная проблема имеет две стороны. С одной стороны, быстрое физическое развитие подростков не означает такого же быстрого психологического и интеллектуального развития. Поэтому ужесточение принудительных мер со стороны государства не целесообразно и вряд ли устранит все проблемы преступности несовершеннолетних. С другой стороны, оставлять подобные явления без внимания нельзя, поскольку у подростка, совершившего преступление, и его окружения отсутствие адекватного внимания со стороны правоохранительных органов порождает чувство безнаказанности, что может привести к повторному совершению преступления. При этом отметим, что четкой международной нормы, касающейся возраста, по достижении которого имеет смысл привлекать несовершеннолетнего к уголовной ответственности, не существует. Конвенция о правах ребенка, принятая в 1989 г. [37], просто требует от государств-участниц установления минимального возраста, ниже которого дети считаются неспособными нарушать уголовное законодательство (ст. 40.3). Минимальные стандартные правила Организации Объединенных Наций, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних, принятые в Пекине в 1985 г. («Пекинские правила») [38], содержат дополнительный принцип: «...нижний предел такого возраста не должен устанавливаться на слишком низком возрастном уровне, учитывая аспекты эмоциональной, духовной и интеллектуальной зрелости» (правило 4.1).

По мнению специалистов, критерии минимального возраста, с которого наступает уголовная ответственность, включают следующее: тяжесть преступления, его последствия; распространенность преступлений, совершенных подростками; уровень социализации личности; уровень правосознания.

С нашей точки зрения, ситуацию с преступностью несовершеннолетних невозможно реально изменить, если ориентироваться на более жесткие меры в отношении субъектов преступлений. Учитывая положение российских подростков в современном обществе, их уже можно отнести к наименее защищенной категории граждан России. Поэтому без серьезных изменений в ювенальной политике, последовательно и реально защищающей права, свободы и законные интересы несовершеннолетних, вряд ли удастся заметно и надолго изменить направленность и уровень негативно отклоняющегося поведения этой категории граждан.

Важной частью политики в отношении молодежи и несовершеннолетних мы считаем активную деятельность по созданию системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних с учетом уже имеющегося исторического опыта.

Однако, как указывают ряд специалистов, с которыми мы согласны, принцип профилактики до сих пор не применяется в должном объеме в практической социальной политике. «Профилактические действия возможны только при корректном мониторинге и оценке собственной деятельности, а также при научно обоснованном планировании. В настоящее время методическая основа для такой методической деятельности (даже внутригосударственной, не говоря уж об оценке независимой) в России отсутствует» [39].

Анализ законодательной и правоприменительной деятельности по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, по нашему мнению, позволяет прийти к выводу о том, что практически ни одна программа в этом направлении не выполнена. Однако вместо того, чтобы проанализировать и оценить причины такого результата и предпринять меры к доведению дела до конца, законодатели и практики разрабатывают все новые и новые программы и иные правовые документы, при этом не неся ответственности за невыполненную работу и потраченные деньги. Новые же программы требуют новых вложений, а гарантии результата — никакой. Представляется, что пока будет продолжаться такая «гонка» без обязательств и ответственности, реального изменения в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, а следовательно, и в сфере предупреждения преступности несовершеннолетних ожидать не приходится.

Исследование исторического опыта по созданию системы предупреждения безнадзорности и правонарушений, совершаемых несовершеннолетними в нашей стране, показывает эпизодический характер этой деятельности. Наиболее последовательным периодом в решении этой проблемы можно считать 60-е — начало 80-х годов XX столетия.

Вместе с тем, как показывает исторический анализ, предупреждение негативно отклоняющегося поведения несовершеннолетних только посредством создания системы предупреждения в отсутствие ювенальной политики вряд ли приведет к устойчивому положительному результату в противодействии преступности несовершеннолетних. Поэтому развитие уже имеющихся начал политики в отношении молодежи, в рамках которой будет проводиться комплексная защита прав и законных интересов несовершеннолетних, можно считать основным направлением в противодействии преступности не только этой категории граждан, но и преступности в целом. При этом деятельность должна носить систематический, научно обоснованный характер.

1. Полное собрание законов Российской империи. Т. 20. Отд.1. СПб., 1845.

2. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб., 1885.

3. Свод законов Российской империи. Т. XV. СПб., 1909.

4. Там же.

5. Там же.

6. Закон от 2 июля 1897 г. «О малолетних и несовершеннолетних преступниках». СПб., 1899.

7. Свод законов Российской империи. Т. XV. СПб., 1909.

8. Там же.

9. Бакаев А. А. Система профилактики правонарушений несовершеннолетних: Учебное пособие. М., 2004. С. 109.

10. Там же. С. 100.

11. Собрание узаконений и распоряжений РСФСР. 1918. № 13-62.

12. Там же. 1920. № 3.

13. Там же. 1921. №66. Ст. 506.

14. СапруновА. Г. Профилактика девиантного поведения несовершеннолетних. М., 2001.С. 161.

15. Бакаев А. А. Система профилактики правонарушений несовершеннолетних: Учебное пособие. М., 2004. С. 124.

16. СЗ СССР. 1935. № 19.

17. Там же. № 32.

18. СП СССР. 1943. Ст.63.

19. Директива НКВД СССР № 564-43 г.; Приказ НКВД СССР № 312-44 г.

20. Предупреждение правонарушений и охрана прав несовершеннолетних // Сборник нормативных документов. М., 1977.

21. Там же.

22. Там же.

23. Там же.

24. Там же.

25. Там же.

26. Там же.

27. Федеральный закон РФ от 24 октября 1996 г. № 130 «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"» // Российская газета. 1996. 24 ноября.

28. Федеральный закон Российской Федерации от 4 декабря 1996 г. №159 «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Там же. 21 дек.

29. Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» // СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1958.

30. Указ Президента РФ от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 37.

31. Президентская программа «Дети России» // Российская газета. 1997. 23окт.

32. Федеральная целевая программа «Развитие социального обслуживания семьи и детей на 1997-1998 гг.». Утв. Постановлением Правительства РФ № 906 от 27 июля 1996 г. // Там же. 1996. 10 авг.

33. Федеральная целевая программа «Молодежь России (1998-2000 гг.)» // Там же. 1998. 2 апр.

34. Федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период 1998-2000 гг.» // Там же. 1997. 23окт.

35. Правосудие в отношении несовершеннолетних // Международный центр по проблемам развития ребенка ЮНИСЕФ. Италия. № 3. М., 1998. С. 5.

36. Российская газета. 1999. 30 июня.

37. Международная защита прав человека: Сборник документов. М., 1990.

38. Советская юстиция. 1991. № 12—14.

39. Хананашвили Н. Л. Детская беспризорность. Российские ответы на угрозы безопасности страны или порождение новых угроз? // Материалы заседания «круглого стола» «Ювенальная юстиция: законодательное регулирование вопросов, связанных с полномочиями, порядком образования и деятельностью ювенальных судов». СПб., 2002. С. 31.