Эволюция теории и практики института полиции в зарубежных государствах

1. Становление теории и организационно-правовых основ деятельности полиции
2. Полиция в тоталитарном государстве
3. Полиция и проблема обеспечения правопорядка в современных демократических государствах

1. Становление теории и организационно-правовых основ деятельности полиции

Полиция — неотъемлемая часть любого государства и, как справедливо отмечал Ф. Энгельс, “так же стара, как и государство”. У каждого народа, создавшего национальную государственность, неизбежно возникает потребность в особом аппарате, призванном насильственными мерами осуществлять борьбу с правонарушениями. Такие аппараты, существовавшие во всех странах со времен античности, и являлись прообразом полиции в сегодняшнем ее понимании.

Однако в современном значении этот термин стал использоваться относительно недавно. Он происходит от греческого слова “politeia” (“polis” — город) — так Аристотель именовал городское, или государственное управление. В таком же смысле он перешел в латинский язык в форме “politia” и широко применялся в официальном и научном лексиконе Рима и Византии.

В конце XIV столетия его начали активно употреблять во Франции и Германии. Французским словом “police” и немецким “polizei” вплоть до XVIII в. обозначалась вся совокупность дел светского управления. Затем термин “полиция” приобрел более ограниченный смысл. Под ним стали понимать правительственную деятельность, направленную на обеспечение общественного порядка — “репрессию в области безопасности и регламентацию в области благосостояния”.² С 20-х годов XVIII в. он обычно обозначает систему административных органов, предназначенных для борьбы с правонарушениями. Именно это название с той поры получили соответствующей организации в Европе, а потом во всем мире.

Первоначально, в античном мире, функции по обеспечению правопорядка возлагались преимущественно на войско, которое являлось единственным универсальным инструментом как для защиты от внешних врагов, так и любых нарушений властных предписаний, создававших угрозу для внутренней безопасности. По мере развития цивилизации постепенно возрастала специализация государственных институтов, и полиция стала все более четко обособляться от армии и органов общинного управления. Как в монархиях, так и республиках полицейские силы выступали, по сути, в качестве орудия центральной власти.

В Египте регулярные полицейские формирования возникли в эпоху Нового царства (XVI—XII вв. до Р.Х.). Его правителями были созданы полиция явная и тайная, стража каналов и границ, служба охраны фараонов и сановников. Особое внимание уделялось надзору за рабами, в отношении которых осуществлялись репрессии во внесудебном порядке. Руководство полицейскими силами было централизовано. Оно возлагалось на одного из высших сановников — “джати”, подчиненного непосредственно фараону. Нечто подобное наблюдалось в Вавилоне, Индии, Китае, т. е. в тех странах, где господствовал режим “восточной деспотии”.³

В древних Афинах полиция состояла из пеших и конных лучников, которые рекрутировались главным образом из рабов-вольноотпущенников, поскольку афинские граждане не относили полицейскую службу к категории почетных занятий.

Одним из наиболее “полицеизированных” было спартанское государство, в котором высшая административно-полицейская власть принадлежала коллегии эфоров. Последние организовывали тайное наблюдение за рабами-илотами, а также неполноправными гражданами и иностранцами. Периодически в отношении их проводились неспровоцированные полицейские репрессии.⁴

На заре античного Рима полномочия по принуждению принадлежали всем гражданам, а также государственным институтам в сфере их деятельности. Чиновники (магистраты) имели право коерции — принуждения к исполнению своих распоряжений, причем обжалование их действий общине не допускалось. В распоряжении высших магистратов для осуществления принуждения имелись особые должностные лица — ликторы, виаторы и эдилы, стать которыми считалось престижным не только в среде простолюдинок, но и патрицианской аристократии.

В 1 в. до Р.Х. императором Октавианом Августом было создано специальное формирований вигилов (“неустанно бодрствующих”), которое стало круглосуточно осуществлять охрану порядка, государственного и частного имущества в пределах Рима. Оно подразделялось на семь когорт общей численностью 7 тыс. чел. Руководил вигилами глава городской администрации — префект, обладавший к тому же широкой компетенцией в рассмотрении уголовных и гражданских дел. На остальной части Италии руководство регулярными полицейскими силами возлагалось на командира императорской гвардии, а в неитальяиских провинциях — на наместников (проконсулов).

При императоре Коммодии на Аппенинах в 180—185 гг. появились особые подразделения стражи для обеспечения безопасности подданных и перевозимых грузов, дислоцировавшиеся на основных торговых путях (так называемые “станции”). Впоследствии они получили самое широкое распространение на всей территории империи.

Население римской державы хорошо понимало значение и опасность полицейской работы. Об этом свидетельствует то, что погибшим стражам порядка народ нередко организовывал общественные похороны, а на их могилах писали слова: “Погибли за общество”⁵.

Охране правопорядка, как видим, в античном мире уделялось немалое внимание. Полиция изначально играла в нем важную роль, выступая в качестве надзорно-репрессивного органа, причем характерно, что по своей сущности ее деятельность в рабовладельческом обществе была идентичной как в деспотических, так и демократических странах. Полиция являлась орудием центральной власти и с равным усердием защищала эту власть от соперников и жестоко подавляла восстания рабов. Такое положение было обусловлено спецификой древней государственности, возникшей и развивавшейся (независимо от форм политического режима) в условиях перманентной борьбы центральной власти с внутренними заговорами, внешними врагами и неповиновением рабов.

Специфика развития государственности в эпоху феодализма оказала серьезное влияние на основы организации и функционирование полиции. Типичным для европейских стран стало возникновение почти в каждой сеньории полицейских сил, полностью независимых от центральной власти. Превращение полиции в орган, призванный обеспечивать соблюдение правопорядка в национальном масштабе, произошло лишь в эпоху абсолютизма. Этот процесс протекал в Австрии, Англии, Испании, Пруссии, Франции в течении XV—XVII столетий. Своеобразный “ренессанс” централизованного руководства полицией сопровождался в Западной Европе беспрецедентной, всеохватывающей и тщательной регламентацией всего, что, по мнению правящих кругов, относилось к государственной безопасности и благоустройству, а также чрезвычайным расширением полномочий полицейских органов. Возникло так называемое “полицейское государство”, суть которого, по определению В.М. Гессена, заключалась в крайнем “гувернаментализме”, надзаконном и внезаконном характере действий.⁶

Во Франции в ту же пору функционировали подчиненные короне крупные полицейские силы в провинциях, городах, на основных дорогах, а также специализированные органы, предназначенные для проведения предварительного расследования, осуществления политического сыска и др. Причем юрисдикция полиции определялась главным образом административным путем — королевскими эдиктами и ордонансами.

В 1667 г. была учреждена должность генерал-лейтенанта полиции, на которого возлагались обязанности руководства полицейскими формированиями страны. В регионах соответствующие функции реализовывались, “интендантами полиции, юстиции и финансов”, осуществлявшими помимо того сбор налогов и податей в казну и командование дислоцированными на местах войсками.

XV—XVII века для многих немецких государств — это период “полицейских регламентов”, в основе которых лежало стремление “упорядочить” все сферы общественной жизни путем ее детальной регламентации и создания разветвленной системы учреждений, призванных следить за реализацией административно-полицейских предписаний. Полицейские формирования в таких условиях могли по своему усмотрению подавлять любые действия, которые власти находили опасными для “общественного порядка и спокойствия”.⁷

По-иному обстояло дело в Великобритании. Доктрина “полицейского государства” не получила там распространения. Напротив, в Англии и Уэльсе (а позднее в Шотландии) интенсивно развивались процессы становления и укрепления местного самоуправления и, соответственно, децентрализации полиции. Руководство и контроль над нею уже с XIV в. были сосредоточены в руках “мировой” юстиции в лице местных судей-дворян. Именно они несли ответственность за осуществление в местном масштабе древней королевской прерогативы поддержания правопорядка. Собственно же полицейские функции возлагались до начала XIX в. непосредственно на граждан: каждый домовладелец давал клятву содействовать розыску и наказанию преступников, и обязан был год отслужить в качестве констебля.⁸

Весьма специфичный подход к роли полиции наблюдался в развитых феодальных странах Азии и Африки. Там она также была изначально ориентирована на выявление правонарушений и применение насильственных мер для восстановления законопорядка. Но вместе с тем юрисдикция ее, как и в континентальной Европе, была значительно шире. Например, в древней Индии к полицейским функциям относился также контроль за соблюдением присущего этой стране принципа строгого разделения населения на особые социальные группы — варны и касты, а в Китае — за исполнением нравственных предписаний конфуцианства. В Арабском халифате, а впоследствии и в других регионах распространения учения пророка Мухаммеда, полиция наряду со священнослужителями надзирала за соответствием поведения мусульман положениям Корана, являвшегося как сводом религиозных и морально-этических установлений, так и источником права.

Определенным своеобразием отличалась и организация полицейской деятельности. Так, в Китае и Японии почти вплоть до XX столетия контроль за исполнением законов в сельской местности возлагался наряду с регулярной полицией также и на старост, имевшихся в каждой мини-общине, состоявшей из пяти крестьянских семей. Управление охраны правопорядка в том и другом государстве было жестко централизовано, а на региональном уровне всецело осуществлялось генерал-губернаторами, олицетворявшими военную и гражданскую власть. Аналогичная картина наблюдалась и в мусульманском мире.

На исходе XVIII века в большинстве континентальных европейских стран, прежде всего во Франции, идея “полицейского государства”, явившаяся источником деспотизма, проявила свою неэффективность: всеобъемлющая полицейская забота о “безопасности и благосостоянии” негативно сказывалась на экономическом и политическом развитии. Импульсом к постабсолютистскому реформированию национальных полицейских систем послужили демократические установления Великой французской революции 1789 г., выраженные в известной Декларации прав человека и гражданина.

В самой революционной Франции, однако, положения Декларации не были воплощены в жизнь. Напротив, эта страна явила миру пример массового политического террора на основе так называемой “революционной законности”, который приобрел особо широкие масштабы в годы якобинской диктатуры. Именно тогда возник пресловутый Комитет общественной безопасности, главной задачей которого было преследование контрреволюционеров. Роль этого комитета резко возросла после принятия 17 сентября 1793 г. “Декрета о подозрительных”. Данный декрет объявлял таковым каждого, кто был известен приверженностью старому порядку, кто не одобрял практику якобинских диктаторов, находился в родстве с дворянами, состоял у них на службе (если не было бесспорных свидетельств революционности), кто не мог доказать, на какие средства он существует. Декрет предписывал изоляцию подозрительных от общества. Если имелись доказательные материалы, арестованные подлежали суду, если же доказательств не было, они оставались под арестом неопределенное время. 10 июня 1794 г. был принят еще один декрет — о революционном трибунале. Он вводил в право формулу “враг народа”, не давая сколько-нибудь точного ее определения и устанавливая только одну меру наказания — смертную казнь. Согласно этому декрету, предварительное следствие по делам, рассматриваемым в трибунале, и защита отменялись. Для обвинительного вердикта присяжных достаточно было их убеждения в виновности. Приговор мог означать только одно: или полное оправдание (что бывало редко), или смертную казнь на гильотине.⁹

Во время революции королевская полиция была разогнана, а многие ее служащие осуждены как “враги народа” или уничтожены без суда. Охрана установленного правопорядка осуществлялась отрядами национальной гвардии, которые формировались на милиционной основе. Командование ими в Париже и провинциях возлагалось на комиссаров Конвента и “якобинские клубы” — своеобразные органы руководства партией.¹⁰

В постреволюционный период во Франции впервые в мировой истории была выработана и активно реализовывалась достаточно четкая и последовательная доктрина полицейской деятельности, которая впоследствии была воспринята другими странами и во многом послужила основой для современного понимания роли полиции в демократическом обществе. Главная заслуга в этом принадлежала Жозефу Фуше (1759—1S20 гг.), занимавшему должность министра полиции при правлении Директории, в годы Консульства. Империи и реставрированной во Франции легитимной монархии. Данная доктрина (ее можно с полным основанием именовать по имени ее создателя как “доктрину Фуше”) исходила из идеи о чрезвычайной важности полицейской работы для общества и ее универсальном значении для любого политического режима. При этом непременным условием эффективности полиции Фуше справедливо считал решительность и профессионализм управленческого персонала. “Гарантией безопасности какого бы то ни было правительства, — утверждал он, — является бдительная полиция, возглавляемая решительными и знающими людьми”.¹¹

Доктрина признавала необходимой максимальную централизацию управления сил охраны правопорядка. На практике это выразилось в назначении комиссаров полиции во всех крупных городах империи и передаче под эгиду возглавляемого им министерства подразделений жандармерии и тюрем. Примечательно, что, стремясь расширить материальную базу полиции, Фуше добился того, что в ее фонды стали передаваться налоги с игорных домов, всякого рода “сомнительных заведений”, а также плата взимаемая за выдачу паспортов.

Министр ориентировал полицию на служение справедливости в интересах всего общества, а не отдельных классов или социальных групп.

В качестве основных задач данного государственного института он определял предупреждение преступлений и применение насильственных мер для восстановления правопорядка, причем первой задаче отдавалось явное преимущество. Цель полиции, заявлял Фуше, — “безопасность для всех; отличительной чертой этого министерства (полиции — А. Г.) является профилактика куда больше, чем репрессивные меры, которыми надо смело пользоваться, если преступление не может быть предотвращено. Однако энергия должна заключаться в справедливости, а не в жестокости”.¹²

Принципы Фуше предусматривали, что основополагающими для функционирования полиции являются законность и ответственность перед народом. В инструкциях ее региональным руководителям он предписывал: “Ни один гражданин не может быть задержан полицией дольше того времени, которое требуется, чтобы передать его под охрану закона. Полиция обязана представить документальное доказательство вины в момент ареста... Министр полиции, префекты и иные чиновники ответственны в этом отношении перед каждым членом общества. Никогда не забывайте, как опасно осуществлять арест лишь по простому подозрению”.¹³

На доктрине Фуше сказалась его приверженность идее “сильной власти”, способной противостоять не только уголовной преступности, но и любой угрозе для государства со стороны экстремистов как левого, так и правого толка. Причем, учитывая французские реалии той поры, он рассматривал функцию обеспечения государственной безопасности как приоритетную. В соответствии с этим, органы политического сыска были превращены в основное звено полицейской системы, которым непосредственно руководил министр. Их агентура пронизывала вес слои французского социума и активно действовала даже за границей, в том числе при дворах многих европейских монархов. Фуше гордился тем, что ему удалось возродить во Франции старую полицейскую максиму: “Три человека не должны встретиться и поговорить по душам без того, чтобы министр полиции не узнал об этом на следующее же утро”.¹⁴

Весьма жестокие меры предпринимались не только в отношении политической оппозиции, но и криминальных элементов. Особую роль в этом сыграл Наполеон Бонапарт. Будучи бескомпромиссным сторонником укрепления порядка, он инициировал чрезвычайные карательные акции против наводнивших французские провинции и фактически безнаказанно терроризировавших население шаек разбойников (мафии того времени). В стране с ноября 1799 г. началась настоящая война с преступностью. Картину ее так описывал академик Е.В. Тарле: “Меры были жестокими. Не брать в плен, убивать на месте захваченных разбойников, казнить и тех, кто дает пристанище шайкам или перекупает у них награбленные вещи, или вообще находится с ними в сношениях, — таковы были основные директивы. Были посланы отряды, беспощадно расправлявшиеся не только с непосредственными виновниками и их помощниками, но и с теми полицейскими чинами, которые оказывались виновными в попустительстве или в слабости и бездействии власти”.¹⁵

В первые же месяцы правления Бонапарта наиболее опасные и многочисленные шайки подверглись уничтожению, а к весне 1800 г. проблема бандитизма была решена, что серьезно укрепило общественную поддержку Наполеона. Впоследствии он распространил эту практику на многие оккупированные страны Европы. Французский опыт показал, что в условиях разгула преступности именно чрезвычайные меры дают положительный эффект в подавлении активности криминалитета и ликвидации коррупции, что, в свою очередь, способствует укреплению государственности.

Несмотря на всю свою трагичность и противоречивость, французский опыт оказал положительное влияние на развитие многих европейских стран, прежде всего потому, что позволил убедиться в том, что пренебрежение к закону и правам личности под политическими лозунгами чреваты национальной катастрофой. Во многом благодаря уроку Франции, широкую общественную поддержку в Европе и Америке получила теория “правового государства”, зародившаяся в умах таких выдающихся мыслителей античности как Аристотель, Платон, Сократ и др. и отраженная в Декларации прав человека и гражданина 1789 г. В “правовом государстве” сфера правительственной компетенции, согласно этой теории, подлежала значительному сужению. Ранняя теория “правового государства” отводила ему роль “государства-жандарма”, главная роль которого — охранять безопасность и порядок. Правовым могло считаться, по замечанию В.М. Гессена, только то государство, “которое признает обязательными для себя, как правительства, создаваемые им же, как законодателем юридические нормы”.¹⁶

Идеи либеральной государственности сказались и на теории полицейской деятельности. С конца XVIII столетия наблюдалось ее активное развитие. Если к концу XVIII в. были известны 24 ее дефиниции, то в первой четверти XIX их число достигло 100, а к началу XX их насчитывалось уже около 150.¹⁷ Вместе с тем в европейской юридической науке полиция определялась как “деятельность внутреннего управления, посредством которой единичные лица оберегаются от угрожающей им опасности от окружающих стихийных и личных сил, умеряя эти силы, устанавливая им границы”.¹⁸ Представители западноевропейской юриспруденции подчеркивали, с одной стороны, ее принудительный характер, а, с другой, общесоциальную направленность. Так, одни из первых теоретиков в этой области Е. Орландо и И. Ранелетти считали, что она “выражается в ограничении и регулировании деятельности отдельных граждан в основном методом принуждения для защиты общества в целом и его составных частей”¹⁹

Аналогичная точка зрения высказывалась наиболее авторитетными либеральными юристами и в начале XX в. В частности, С. Романо и Г. Дзанобини утверждали, что деятельность полиции направлена на “претворение в жизнь принудительным путем ограничений, которые закон устанавливает для свободы отдельных граждан ради сохранения порядка, всеобщей безопасности и социального мира”.²⁰

Разумеется, организационно-правовые принципы функционирования полицейских сил в Западной Европе в XIX — начале XX вв. обусловливались не только влиянием распространенных в обществе демократических идей, но и национально-исторической спецификой.

Именно в ту пору окончательно сложились два подхода к полицейской деятельности — “британский” и “континентально-европейский”. В основе их лежало различное толкование объема полномочий полиции. В Великобритании обязанности полиции ограничивались тремя задачами: во-первых, поддержанием порядка: во-вторых, раскрытием преступлений;

в-третьих, регулированием уличного движения в городах. Считалось, что эти обязанности взаимосвязаны и образуют единую полицейскую функцию обеспечения общественной безопасности. В Австрии, Германии, Франции, Италии, Испании и других странах европейского континента задачи полиции были гораздо многообразнее. На нее возлагалась еще и задача предотвращения правонарушений, которая трактовалась в самом широком смысле, и поэтому трудно было назвать какую-либо сферу социальной деятельности, которая так или иначе не была бы связана с полицейской превенцией. В Пруссии, например, имелись: ветеринарная, охотничья, пожарная, рыболовная, страховая, строительная полиции и ряд других.²¹

Для Великобритании характерными были общее руководство и контроль над полицией со стороны местных выборных властей. Только Лондон имел королевскую полицию, начальник которой назначался короной, а деятельность определялась и направлялась министром внутренних дел, причем муниципальные инстанции не могли вмешиваться в полицейские дела. Такое положение обусловливалось тем, что Лондон являлся не только местопребыванием монарха, парламента и правительства, но одновременно и общественно-политическим центром империи.

Известный английский государствовед Э. Поррит писал: “На деле столичная полиция является таким же имперским учреждением, как армия или флот. За управление ею отвечает перед парламентом министерство внутренних дел так же, как за управление армией или флотом отвечает военное или морское министерство. В противоположность другим большим городам, столичная полиция не подлежит никакому контролю муниципальной администрации”.²²

В 1835 г. британский парламент издал Акт о муниципальных корпорациях, согласно которому совет каждого города, имеющего полицейский отряд, должен был создавать на выборной основе наблюдательный комитет, который наделялся правом “издавать инструкции для членов полиции и определять их обязанности”. В развитие указанного акта в 1856 г. был принят закон о региональной полиции. Он предусматривал создание на местах инспекторатов МВД, контролирующих работу полицейских формирований на местах. Если ими признавалось, что последние функционируют удовлетворительно, то соответствующему совету графства ежегодно выплачивалось из имперской казны до половины всех средств, необходимых на соответствующие расходы. Названные акты по существу заложили основу системы управления полицейскими силами Великобритании, действующей по сей день.

Что касается континентальных европейских стран, прежде всего Франции и Германии, пример которых в области организации деятельности полиции во многом стал образцом для многих других государств, то там складывалась иная картина.

Во Французской Республике полиция к началу XX века состояла из двух частей: государственной и муниципальной. Первая, наиболее многочисленная, обслуживала регионы в целом и города, вторая функционировала параллельно с полицейскими учреждениями центрального подчинения лишь в городах, причем общее руководство всеми силами охраны правопорядка, дислоцированными в провинциях, осуществлялось специальными правительственными чиновниками, назначенными распоряжением президента — префектами и комиссарами.

Полицейские функции от имени государства реализовывались собственно полицией МВД и Корпусом жандармов, своеобразной организованной и вооруженной по армейскому образцу структурой, созданной еще Наполеоном I для дополнительного укрепления позиций верховной власти в сфере обеспечения правопорядка. Корпус имел статус компонента вооруженных сил и как таковой действовал под общим ведением президента страны. В повседневности сотрудники жандармерии находились в тройном подчинении: в области охраны общественного порядка — министра внутренних дел, в деле раскрытии и расследования правонарушений — министра юстиции и в отношении прохождения службы, дисциплины и материального обеспечения — военного министра.

В Германии конституция не упоминала о полиции вообще и поэтому там не имелось единообразной национальной системы полицейского устройства. Каждое королевство, герцогство или вольный город решали вопросы организации и управления полицией самостоятельно. Типичным являлось преобладание правительственного руководства полицейскими формированиями. И лишь в некоторых регионах они находились в ведении муниципальных властей. Так, в Пруссии, Баварии и Саксонии полиция всех крупных городов была подчинена королевскому МВД. В Берлине она действовала под общим управлением прусского министра внутренних дел, а непосредственные руководители, включая полицай-президента, назначались короной.

В 1845 г. в Германской империи, так же как и во Франции была создана жандармерия. Немецкий корпус жандармов в служебной деятельности был подчинен МВД, а снаряжение, материальное обеспечение и вооружение его обеспечивало военное министерство. Жандармские подразделения активно использовались для проведения в жизнь имперского законодательства.

В целом же процесс эволюции полицейских организаций в Западной Европе XIX — начале XX в. проходил в условиях борьбы нейтралистских и децентралистских тенденций в сфере государственного управления на фоне распространения либеральных взглядов на роль полиции в обеспечении правопорядка.

Различные варианты этой эволюции, как и мнения по поводу роли и задач правительства в сфере охраны правопорядка, были обусловлены, на наш взгляд, национальными особенностями природы государственности в Великобритании и континентальных западноевропейских странах. Ее британская модель сложилась как продукт длительного непрерывного развития древнейших форм общинного самоуправления, а представления о руководстве брали свое начало в средневековых институтах замкнутых социальных групп и сообществ. “Континентальная” западноевропейская государственность образовывалась, напротив, в результате отхода от традиций, под влиянием идей Великой Французской Революции 1789 г., вожди и теоретики которой абсолютизировали роль централизованного государственного управления. Не случайно, что в этой части Европы главная ответственность за состояние правопорядка и деятельность правоохранительного механизма ложилась на национальные, а не региональные власти.

В странах Центральной и Восточной Европы к началу XX века сложилась в основном централизованная модель управления полицией. В Австро-Венгрии. Болгарии, Румынии. Сербии руководство полицейскими силами осуществлялось МВД и правительственными представителями на местах. Влияние муниципальных органов на полицию оставалось весьма слабым. Это можно объяснить стремлением правящих династий максимально упрочить свою власть в условиях многонационального государства (Австро-Венгрия), регионального сепаратизма (Румыния) или явной и постоянной внешней угрозы (Болгария, Сербия).

В азиатских и африканских колониях европейских держав имел место особый подход к организации и управлению полицейскими формированиями. Общее руководство полицией осуществлялось из метрополии, а непосредственное было возложено на глав колониальной администрации. Под ее началом действовали полицейские отряды, комплектуемые из европейцев (главным образом жандармерия) и местных жителей. Причем дислокация последних производилась с учетом принципа “разделяй и властвуй”: в Индии, например, полицейские-мусульмане направлялись в области проживания индусов, а полицейские-индусы в города и села, где преобладало мусульманское население.²³ О какой-либо национальной полицеистике не было и речи.

Необходимо, однако, отметить: организация европейцами полиции в колониях способствовала тому, что многие народы, ранее не имевшие собственной государственности, восприняли общую идею, модели управления и правового регулирования, формы и методы деятельности этого правоохранительного института, а впоследствии, став независимыми, воссоздали его, сохранили или установили вновь связи с полициями прежних метрополий, причем многие включились в процесс международного полицейского сотрудничества. Конечно, становление и развитие полиции бывших колоний имело подчас ярко выраженный национальный колорит, зависело от специфических политических, социальных и экономических условий. “Классические” принципы полицейского функционирования серьезно искажались, когда, например, в африканских странах (Нигерия. Сенегал, Чад и др.) руководство полицией передавалось по наследству вождям этнических племен. И, тем не менее, можно с уверенностью утверждать: европейские нации выполнили важную цивилизаторскую миссию, приобщив оказавшееся под их влиянием население различных континентов к достижениям в области полицейского дела.

Подчеркнем, что аналогичная заслуга принадлежит и русским, по существу положившим начало возникновению систем обеспечения правопорядка у народов теперешнего “ближнего зарубежья”, не имевших до присоединения к России национальной государственности (казахов, киргизов, латышей, эстонцев и др.).

Полицейская система США возникала под влиянием демократических идей Декларации независимости 1776 г. и принципов Конституции 1787 г.

Вместе с тем, она сохранила и некоторые полицейские образования, связанные с англо-саксонскими институтами. В США сложились три уровня государственной власти: федеральный, штатов и местный, причем власти штатов и местные органы изначально пользовались значительной самостоятельностью. В соответствии с данной системой органов власти организовывались полицейские силы. К началу XX в. они включали:

1) Полицейские организации в городах и поселках.

2) Шерифов и возглавляемые ими агентства в графствах.

3) Полицейские формирования штатов.

4) Полицейские организации федерального правительства, входившие в департаменты юстиции, почт, казначейство, министерства внутренних дел, обороны и др.

Полиция США характеризовалась довольно широкой децентрализацией. Федеральная полиция теоретически вообще не имела права вмешиваться в компетенцию местных полицейских сил, и если такое вмешательство осуществлялось, то лишь в ограниченных масштабах. Основываясь на полномочиях, закрепленных за штатами, их полицейские формирования действовали автономно одно от другого и от полиции федерации. В соответствии с таким распределением полномочий каждая полицейская организация функционировала на конкретной территории.

В качестве главной причины того, что в США полиция изначально развивалась как децентрализованная структура, американские исследователи называют желание избежать угрозы деспотии, которой чревата централизация управления полицейским аппаратом. К примеру, утверждается, что основатели США “стремились не допустить превращения его в репрессивную силу и не сочли нужным закреплять за государством полномочия по наблюдению за публичным порядком. Эту обязанность они возложили на самих жителей деревень, городов и штатов молодой страны”.²⁴

Очевидно, что это не в полной мере соответствует действительности. На процесс организационного и правого становления полицейской системы Соединенных Штатов определяющие влияние оказали, конечно, особенности англо-саксонский ментальности, ориентированной на общинное самоуправление. Но, вероятно, существенную роль сыграла и другая причина. Дело в том, что североамериканские колонии издавна служили пристанищем религиозных и политических “диссидентов”, а также лиц с криминальным прошлым. Таким образом, весьма значительная часть населения США изначально имела негативный опыт общения с органами правопорядка и относилась к ним враждебно. Иммигранты предпочитали защищать свою жизнь и имущество самостоятельно, без помощи полиции или при содействии избираемых из своей же среды шерифов. Им было гораздо удобнее иметь дело не с государственной, а местной полицией. Естественно, что подобные взгляды отразились на организации полицейских сил США и их правовом статусе. Примечательно, что органы полиции центрального подчинения, например ФБР, появились в этой стране лишь в начале XX столетия.

В XX в. две основные модели — демократическая и авторитарная — окончательно кристаллизовались и получили наиболее полное воплощение в организации деятельности зарубежных полицейских систем.

2. Полиция в тоталитарном государстве

Первая половина нашего столетия для многих стран мира — это период, когда процессы развития авторитарной идеологии и ее распространения в массах происходят весьма интенсивно, и, по-видимому, достигают своего наивысшего рубежа, трансформировавшись в тоталитаризм. В 20—30-е гг. возникают тоталитарные режимы в Италии, Германии, Испании, Финляндии, Турции, Португалии, Японии, Китае, государствах Восточной Европы — Болгарии, Польше, Румынии и др.

Наиболее четко принцип тоталитаризма: “Все для государства, ничего вне и против государства” — определил первый идеолог фашизма Б. Муссолини. Как показывает мировой опыт, реализация этих принципов предполагает (независимо от страны): провозглашение одной идеологической доктрины единственно истинной и обязательной, стремление контролировать не только действия, но и сознание населения, максимальную концентрацию власти в руках верховного правителя и его приближенных, подчинение всего и вся государственным интересам, стремление разрешить внутренние и внешние политические проблемы радикальным путем, упразднение парламентской системы и конституции (если не де-юре, то де-факто), максимальное ограничение полномочий органов местного самоуправления слияние аппарата правящей партии с государственными структурами, нетерпимость к оппозиции и криминалитету.

Вполне закономерно, что репрессии становятся одним из основных методов построения тоталитарной государственности,: При этом тоталитарную стратегическую концепцию полицейской деятельности можно свести к формуле: “выявить и нейтрализовать”.

Волна террора обрушивается на любую страну сразу же после прихода к власти политических экстремистов. Причем, как это случилось, например, в Италии в 1922 г. и в Германии в 1933 г., полицейский террор принимает двоякую форму — жестоких расправ во время уличных манифестаций и стачек, а также в виде незаконных тайных арестов. Поначалу все эти действия совершаются абсолютно незаконно, и руководителям новой власти приходится брать ответственность за них персонально на себя. Так, Г. Геринг, оправдывая репрессии, заявлял: “Каждая пуля, вылетевшая из пистолета полицейского, есть моя пуля: если кто-то называет это убийством, значит, это я убил. Именно я отдал все эти распоряжения, и я настаиваю на них. Всю ответственность я беру на себя и не боюсь ее”.²⁵ Он же вменял в обязанность полицейским неумолимую беспощадность: “Каждый полицейский должен хорошо понять, что обязан при необходимости стрелять без всяких колебаний... бездействие есть более тяжелый проступок, чем любая ошибка, допущенная при исполнении приказа”.²⁶

Впоследствии для того, чтобы придать репрессиям легальный характер, принимались чрезвычайные законы, издавались распоряжения об использовании оружия против участников манифестаций, организованных оппозиционными партиями. Официально правом осуществления насильственных действий, помимо полиции, наделялись члены силовых структур правящих движений (отряды СА и СС в Германии, фашистская милиция в Италии, хунвейбины в Китае, “стражи исламской революции” в Иране, “рабочая милиция” в Венгрии. ГДР и т. п.). Формальным предлогом к этому часто являлись провокационные действия, такие как поджог рейхстага, инспирированный нацистами 27 февраля 1933 г. или же покушения на вождей режима (на Б. Муссолини в 1926 г., на М. Каддафи в 1964 г. и др.)

Полные данные о действительных масштабах политического террора национал-социалистов, фашистов, фалангистов и иных “правых” и “левых” тоталитаристов в отношении их действительных или предполагаемых противников отсутствуют. Подсчеты, сделанные некоторыми организациями и отдельными исследователями на основе фрагментарной информации, рисуют лишь общую картину. Так, лишь за два года пребывания у власти нацисты уничтожили свыше 4200, подвергли пыткам и ранениям 218600 и арестовали 517000 человек.²⁷ За шесть лет правления в Уганде диктатора Амина (1971-1975) в стране было уничтожено 300000 человек.²⁸ В Китае за время “культурной революции” были убиты, искалечены или заключены в концлагеря и тюрьмы не менее 200 млн.²⁹ Всего же за период с 1949 по 197S г. г. число жертв режима в КНР составило 63,7 млн. граждан.³⁰ Примеры подобного рода можно было бы продолжить, но и приведенные дают возможность сделать вывод: репрессии в отношении неугодных при тоталитаризме приобретают массовую форму.

Что касается борьбы с уголовными правонарушениями, то политика в данной сфере также отличалась особой активностью и крайне жесткими карательными мерами.

В связи с этим нужно подчеркнуть: одним из непременных условий для победы тоталитарного режима является тяжелая криминогенная обстановка, порождающая прогрессирующее недовольство властью. Характерно, что в период обострения криминогенной ситуации симпатии населения на стороне тех, кто предполагает силовые варианты решения проблемы. Прагматизм в данном случае явно преобладает, и это вполне объяснимо. Ведь большинство всегда за порядок, а в обыденном сознании он заключается в безопасности, стабильности, предвидении будущего для себя и своих детей. Очевидно, что все эти составляющие взаимосвязаны и в равной степени важны для человека. Он, как правило, стремится собственными усилиями создать те реалии и перспективы, которых желает. Но обратим внимание: всегда и всюду люди считали, что основная ответственность за состояние правопорядка лежит не на них самих, а на государстве. Если же власти не проявляют должной активности в борьбе с преступностью, то это неизбежно приводит к крайне негативной реакции всех слоев общества, причем последствия такой реакции непредсказуемы. Поэтому когда законодатели, государственная или региональная администрация и судебные органы не вырабатывают и не осуществляют действенных мер по противостоянию преступности, они, образно говоря, уподобляются азартным игрокам в “русскую рулетку”: дергают за спусковой крючок револьвера, надеясь, что барабан повернет гнездом без патрона. Однако когда-нибудь патрон оказывается все же на месте…

Итак, тоталитаристы всегда обещают победу над криминалитетом в короткий срок методом террора, осуществляемого “сильной рукой”. Более того, это один из главных лозунгов, с помощью которых они привлекают на свою сторону массы. На поприще борьбы с преступностью тоталитарному государству удавалось достичь значительных успехов, чему во многом способствовали, на наш взгляд, два основных фактора. Во-первых, крайне негативное, нетерпимое отношение лидеров режима к криминальным проявлениям, что частично объяснялось убежденностью, что преступность разлагает нравственность и подрывает экономику государства, а частично — личной неприязнью к преступникам, которые паразитировали в ту пору, когда, скажем, Гитлер, Муссолини, Мао Цзэдун, Ким Ир Сен и Чаушеску сражались на фронтах, получали ранения, рисковали и терпели разного рода лишения в подполье. Во-вторых, жестокость полицейских репрессий против криминалитета. и вообще всех элементов, которые потенциально могли пополнять преступную среду (дети и родственники преступников, безработные, масоны и др.). Например. Гитлер считал, что нужно “беспощадно истреблять все асоциальное отребье. Но это можно сделать лишь в том случае, если асоциальные элементы будут своевременно арестованы и отправлены в концентрационные лагеря”,³¹ Он же предписывал в случае возникновения волнений в рейхе в течение трех дней расстрелять всех их участников вне зависимости от того, находятся ли они в тюрьмах или на свободе.³²

Реализация полицией подобных установок базировалась на соответствующих правовых актах, таких, например, как германское “Постановление против вредителей народа” от 5 сентября 1939 г. или “Закон о борьбе с врагами” Китайской Народной Республики от 20 октября 1952 г. Они предусматривали чрезвычайные суды с ускоренным и упрощенным производством, использование оперативной полицейской информации в качестве доказательственной базы, немедленное приведение в исполнение мер наказания, особенно смертных приговоров, публичные казни и др.

Тут стоит добавить, что тираны вообще с предубеждением относились к уголовно-процессуальным нормам. В частности, Гитлер утверждал, что “судебная система недостаточно гибкая. Она не понимает нынешней опасности, которая заключается в том, что преступность ищет нечто вроде лазейки, чтобы вторгнуться в общество, когда сочтет, что пришло ее время”.³³ И далее: “Нет ничего ближе юристу, чем преступник, если учесть, что оба — космополиты, то между ними просто нет разницы”.³⁴

Особенно ощутимых успехов тоталитарному государству удавалось (и удается) достичь в борьбе с организованной преступностью. Так, в нацистской Германии, в течение полугода были ликвидированы имевшие ранее мировую известность криминальные группировки в Берлине, Гамбурге, Кенигсберге, Мюнхене и других городах.³⁵ В Италии вследствие серии успешных полицейских операций, проведенных в 1924—1928 гг., мафия фактически прекратила существование.³⁶

Характерно, что впервые мафия была побеждена на своей родине, на Сицилии, в самом начале правления фашистов. Итальянские коллеги рассказывали о весьма колоритном эпизоде, послужившем поводом к началу широкомасштабной антимафиозной операции. В 1924 г. Муссолини, находившегося в инспекционной поездке по Сицилии, сопровождал мэр небольшого городка, возглавлявший “по совместительству” всю мафию провинции Палермо — некий дон Кучча. Вначале все шло отлично, но потом Кучча, человек, видимо, недалекий, удивленный количеством полицейских и карабинеров, охранявших дуче, воскликнул: “К чему здесь столько полицейских? Раз Ваше Превосходительство рядом со мной, Вам нечего бояться!” Тем самым косвенно под сомнение было поставлено всевластие вождя. Муссолини был взбешен до такой степени, что, вернувшись в Рим, отдал приказ немедленно приступить к разгрому мафии (дон Кучча, кстати, был арестован одним из первых).

Руководить операцией поручили опытному полицейскому профессионалу Чезаре Мори, который вполне достоин войти в историю зарубежной полиции, как первый победитель мафии. Мори отнюдь не разделял убеждений фашистов, напротив, до 1922 г. он преследовал нарушителей закона из их рядов, а затем вышел в отставку. Но это был, повторим, профессионал высокого класса, известный всей Италии, и именно на него пал выбор. Мори возвратили на службу, назначили префектом на Сицилию и наделили чрезвычайными полномочиями. Под его руководством полиция на основании оперативной информации, составила довольно полные списки мафиози и приступила к арестам. Типичной практикой было, когда карабинеры окружали какую-нибудь сицилийскую деревню, удаляли из нее женщин и детей, а оставшимся мужчинам предъявляли ультиматум: “Либо властям немедленно по списку выдаются все члены мафии, либо, деревня считается ее опорной базой и подлежит уничтожению”. Как правило, преступники тут же выдавались...

Лишь немногие из арестованных заключались в тюрьму, большинство депортировалось в Соединенные Штаты, где издавна существовала многочисленная колония итальянских эмигрантов. Оказавшись там, оглядевшись и оправившись от испуга, депортанты довольно быстро создали на американской земле новую организацию под названием “Коза Ностра” (“Наше Дело”), которая, используя прежний криминальный опыт ее членов, занялась всеми видами преступного промысла, от контрабанды алкоголя и сигарет до киднэпинга.

Ненависть мафиози к фашистскому режиму, изгнавшему их с “исторической Родины”, однако, осталась, и в 1943 г. они оказали активную поддержку войскам США при оккупации Сицилии: служили проводниками и переводчиками, выставляли опознавательные знаки, вели разведку, выдавали фашистов и т. п. В благодарность за содействие американцы помогли многим из них вернуться, легализоваться, назначали их на ответственные посты в местной администрации.

Показательно, что с помощью США, итальянская мафия в первые послевоенные годы получила возможность возродиться, модернизироваться и упрочить свои позиции в экономической сфере, в органах местного самоуправления и в центральных учреждениях Сицилии.

Быстрой нейтрализацией организованной преступности могут похвастаться и сегодняшние страны авторитарной ориентации. Например, одной из первых акций главы суверенного Туркменистана стал указ о борьбе с “ворами в законе”. В один день в республике интернировали полтора десятка криминальных “авторитетов”; Главный из них был публично казнен, а сцена расстрела целый месяц демонстрировались по национальному телевидению. С тех пор преступные группировки в Туркмении прекратили свое существование.³⁷ Туркменские власти в данном случае не оригинальны. Аналогичным образом поступает государственная администрация в Китае, Иране, Ливии, Ираке, Северной Корее, на Кубе.

Позицию нынешних авторитарных лидеров в отношении преступности весьма конкретно определил глава Ирака С. Хуссейн, который заявлял: “Никакого компромисса с преступниками государство добиваться не должно. По отношению к нарушителям законов необходимо применять самые жестокие меры. Они будут поддержаны населением, в чем нельзя сомневаться, и наоборот, если мы будем либеральничать с преступниками, народ... расценит это как слабость правительства, и оно потеряет его доверие”.³⁸ , Трудно усомниться в справедливости высказывания иракского президента, но стоит иметь в виду, что к категории преступников в авторитарных государствах относится и политическая оппозиция режиму.

По данным ООН, тоталитарные государства принадлежат к наиболее “безопасным” регионам мира.³⁹ И это не случайно. Тоталитаризм ищет симпатии и поддержку населения и, избавляя его от страха перед преступностью, неизбежно их получает. Кроме того, этот режим, претендующий на полную универсальность, органически не может терпеть никакой “конкурирующей” власти, в том числе, и теневого правления организованного криминалитета. Отсюда взаимная враждебность, бескомпромиссная борьба и, как итог, — нейтрализация мафии.

Что же происходит с полицией в условиях тоталитаризма? Система ее организации и управления, отношение к ее личному составу претерпевают значительные изменения. Еще в 1931 г. один из видных нацистских юристов А. Шведер писал: “Государство национал-социалистов не является преемником Республики (Веймарской — А.Г.), а философия нацизма не вытекает из либерализма. Точно также и полиция, которая, являясь инструментом власти, отражает природу государства, не может быть результатом преобразования республиканского института в, нацистский корпус. Необходимо нечто совершенно новое”.⁴⁰ Наиболее конкретную, и, пожалуй, универсальную для тоталитарных вождей точку зрения на задачи полиции высказал Гитлер: “Внимательнейшим образом следить за асоциальными элементами и безжалостно истреблять их”.⁴¹ Декрет от 17 июня 1934 г. так излагал национал-социалистическую концепцию полицейской службы: “Став национал-социалистической, полиция уже не имеет своей единственной задачей обеспечение порядка, установленного парламентским и конституционным строем. Она призвана: 1) выполнять волю единственного руководителя; 2) оберегать германский народ от всех попыток его уничтожения со стороны внутренних и внешних врагов. Чтобы достичь этих целей, полиция должна быть всемогущей”.⁴² В качестве внутренних врагов режима следовало рассматривать: “1. Лиц. Которые в связи со своим физическим или моральным вырождением отрезали себя от народной общины и в своих личных целях идут на нарушение правил, установленных для защиты общего интереса. 2. Лиц, которые, являясь политическими врагами национал-социалистического германского народа, хотят разрушить национальное единство и подорвать мощь государства”.⁴¹

Одним из первых шагов на пути тоталитарного реформирования полиции можно считать придание статуса государственных полицейских организаций так называемым “партийным вооруженным силам” — формированиям СА и СС (Германия), “фашистской милиции национальной безопасности” (Италия), “рабочей милиции” (Венгрия, ГДР, Польша), “бригадам фаланги” (Испания) и т. п. Тем самым реализовывался один из важнейших принципов тоталитаризма — слияние воедино партии и государства. Кроме того, достигались и другие цели, в частности, кадровое обеспечение задач, возложенных на полицию и ее численное увеличение.

Следует указать, что по количеству личного состава указанные формирования, как правило, превосходили “традиционную” полицию. В фашистской милиции Италии, например, в 1939 г. насчитывалось около 800 тыс. чел.⁴⁴, а в частях СС в декабре 1944 г. — более 1,5 млн. чел.⁴⁵

Заметную роль сыграли эти силы при реализации экспансионистских целей, особенно в период Второй мировой войны. Только на Восточном фронте сражались 28 дивизий СС, в том числе танковые и моторизованные: “Лейбштандарте Адольф Гитлер”, “Дас Райх”, “Тотенкопф” (“Мертвая Голова”), “Викинг”. “Гитлерюнгенд”, “Рейхсфюрер СС”. “Хорст Вессель”.

На территории СССР, помимо немецких, действовали также бельгийские, венгерские, голландские, датские, итальянские, латышские, литовские, норвежские, румынские, русские, татарские, украинские, французские, эстонские соединения СС, а также легионы, созданные из представителей народов Кавказа. Средней Азии. Эсэсовцы воевали зло и умело, сопротивлялись, как правило, до последней возможности, правда, и в плен их предпочитали не брать...

В оккупированных областях нашей страны особой жестокостью отличились мобильные “эйнзац команды”, предназначенные для уничтожения “нежелательных элементов” (коммунистов, работников местных Советов, НКВД и др.) и для борьбы с партизанами. Лишь в тылу группы армий “Центр” в 1942 г. СС и коллаборационистами по подозрению в причастности к партизанскому движению было "бито 450 тыс. советских граждан. К слову, некоторые карательные отряды (например, известная массовыми зверствами бригада СС “Дирлевангер”), состояли почти исключительно из уголовников, осужденных нацистскими военными трибуналами и откомандированных для “боевого применения”.⁴⁶

Как правило, тоталитарные режимы заменяют прежние полицейские кадры на функционеров властвующей партии. Так, лишь за год после военного переворота в Аргентине в феврале 1976 г. согласно вновь принятому закону “О полицейской службе” из полиции было уволено почти 3000 рядовых. 1500 унтер-офицеров и более 2000 офицеров. На смену им пришли представители армии и Гражданского радикального союза, поддержавшего хунту.⁴⁷

Объяснение подобной практике дается, например, в законе “О полиции” франкистской Испании: “Чтобы придать новым полицейским органам дух, который вдохновляет нашу национал-синдикалистскую революцию, необходимо влить в них новый живительный сок, формировать их из тех, кто... подтвердил свою нерушимую верность идеям “крестового похода” против коммунизма. Только преданные нам люди смогут осуществлять постоянное и тотальное наблюдение за всеми ненадежными лицами, что сейчас жизненно необходимо для блага нации...”⁴⁸

Одновременно осуществлялась централизация управления полицейским аппаратом: в нацистской Германии, фашистской Италии, франкистской Испании, Китае, полицейские службы максимум через год после установления тоталитарных режимов были поставлены под полную юрисдикцию центральной администрации, а управление ими реорганизовывалось по принципу “фюрерства”, т.е. высшие партийные и государственные полномочия в сфере обеспечения установленного правопорядка всецело сосредоточивались в руках единственного человека — либо самого диктатора, либо одного из его наиболее доверенных приближенных. Такая же система воспроизводилась и на низовых уровнях.

Вместе с тем, тоталитарная власть создавала новые органы политического сыска. Причем речь шла вовсе не о реформировании старой политической полиции, являющейся в условиях демократии инструментом для сбора информации о противоправной деятельности организаций и лиц, склонных к экстремизму. Главная задача политической полиции в любом тоталитарном государстве иная: осуществление террора в отношении любых проявлений оппозиции режиму и официальной идеологии во всех сферах. В связи с этим органы политического сыска фактически возводились на вершину пирамиды отраслевых служб полиции и руководство ими сосредотачивались в руках иерархов, особо приближенных к верховному правителю. Показательно и то, что политичеекая полиция как бы сливалась с правящей партией или движением, становясь их составной частью, “вооруженным отрядом”.

Наиболее яркий пример — “гехайме штаатсполицай” (гестапо) гитлеровской Германии. Эта организация, созданная Г. Герингом 26 апреля, 1933 г., подчинявшаяся первоначально лично ему, а затем (с 1934 г.) Г. Гиммлеру, комплектовалась по преимуществу членами национал-социалистической партии, имевшими опыт конспиративной деятельности или работавшими ранее в полиции или разведке. На гестапо, согласно ст. 1 закона рейха от 10 февраля 1936 г., возлагались следующие задачи: “Разоблачать все опасные для государства тенденции и бороться против них, собирать и использовать результаты расследований, информировать о них правительство, держать власти в курсе наиболее важных для них дел и давать им рекомендации к действию”.⁴⁹

Гестапо входило в структуру Главного управления имперской безопасности (РСХА), созданного в 1939 г. и возглавлявшегося Р. Гейдрихом (до 1942 г.), а затем Э. Кальтенбруннером — убежденными и последовательными национал-социалистами, обладавшими незаурядными организаторскими способностями. Первоначально РСХА состояло из нескольких управлений, занимавшихся различными проблемами:

I — административные и юридические вопросы (руководитель — В.Бест);

II — ведение психологической войны (Ф. Зикс);

III — контроль за общественной жизнью и функционерами партии (О. Олендорф). Дважды в неделю готовило для высшего руководства страны обзоры обстановки в рейхе;

IV — государственная тайная полиция — гестапо (Г. Мюллер);

V — криминальная полиция (А. Небе);

VI — служба внешней разведки СД (X. Йостер до 1941 г., В. Шелленберг).

Осенью 1940 г. произошла дальнейшая реорганизация РСХА. I управление приняло на себя кадровые вопросы, систему организации полицейских сил, было создано VII управление, которое занималось “научной информационной службой” — анализом ситуации в государстве. Оно же исполняло роль цензора выходивших в рейхе публикаций. Собственно гестапо подразделялось на пять отделов:

А — борьба с противниками среди коренных жителей рейха.

В — надзор за деятельностью католической и протестантской церквей, религиозных сект, евреев, франкмасонов и оппозиционных течений в молодежной среде.

С — сбор информации оперативно-розыскными методами, осуществление превентивных арестов.

D — обеспечение государственной безопасности на оккупированных территориях; борьба с движением Сопротивления в протекторате Богемия и Моравия, а также в Польше; контроль за иностранными рабочими в Германии и эмигрантами из СССР.

Е — контрразведка, борьба со шпионажем и диверсиями на промышленных предприятиях. В 1943 г. в его ведение была переведена пограничная полиция и служба паспортной регистрации.⁵⁰

Гестапо имело право применять без судебной санкции несколько видов мер: официальное предостережение, превентивное содержание под стражей и заключение в концлагеря (находившиеся некоторое время под его управлением). Это давало возможность подвергать аресту и интернированию даже оправданного судом оппозиционера. Кроме того, широко практиковались и незаконные действия: похищения (даже из-за границы), убийства (иногда замаскированные под несчастные случаи или самоубийства). При этом гестаповцам достаточно было обнаружить лишь потенциальную угрозу, чтобы прибегнуть к репрессиям.

Эта служба на деле не подлежала никакому контролю, а его работники могли совершать “во имя интересов рейха” любые беззакония, и никто не имел права потребовать от них отчета. Как пишет французский исследователь Ж. Деларю, “никакие правоохранительные органы не могли вмешиваться в деятельность политической полиции, не были в состоянии потребовать освобождения арестованных и пересмотра их дел”.⁵¹

Гестапо было организацией сравнительно немногочисленной — в начале Второй мировой войны в его рядах состояло 20 тыс. сотрудников. Но оно обладало широкой агентурной сетью по всей Германии и на оккупированных территориях. Агентов старались вербовать в первую очередь из среды, где концентрировалась общественная жизнь. Активно принуждали к негласному сотрудничеству государственных служащих, и иногда даже детей, заставляя выяснять лояльность их родителей к режиму. К 1943 г. количество информаторов гестапо достигло 100 тыс., причем к концу войны большинство агентов составляли женщины. В целом с помощью агентуры тайной полиции рейха удалось собрать сведения более чем на 500 тыс. человек.³² Генерал-фельдмаршал авиации Э. Мильх заявлял на судебном процессе в Нюрнберге: “Мы были уверены, что находимся под постоянным надзором, все, независимо от звания. На каждого из нас в тайной полиции имелось досье, и многие немцы попали впоследствии под суд на основе имевшихся там материалов. Вытекающие их этого неудобства касались всех — от мелкого чиновника до самого рейхсмаршала (Г. Геринга)”.⁵³

Пример гитлеровской Германии был, конечно, не единственный. Аналогичным образом было поставлено дело и в фашистской Италии. После прихода к власти Муссолини по его инициативе была создана тайная полиция, так называемая ОВРА (“Организация по наблюдению и подавлению антифашизма”). Цели ее “дуче” определил довольно недвусмысленно. Хотя и несколько риторически: “Все итальянцы должны будут ежеминутно чувствовать, что они находятся под контролем, что за ними наблюдают и их изучает глаз, который никто не сможет обнаружить. Каждый итальянец будет находиться как бы перед жерлом орудия, перед двумя руками, готовыми схватить его в каждый момент. Новая организация будет обладать неограниченной властью и неограниченными возможностями. Она должна будет охватить всю страну как чудовищный дракон, как гигантский спрут”.⁵⁴ Первоначально ОВРА занималась почти исключительно борьбой против антифашистов, но постепенно область ее деятельности расширялась: по заданию Муссолини была установлена слежка за многими иерархами, включая ближайших сподвижников диктатора. При выявлении враждебного отношения к режиму ОВРА передавала дела в “особый трибунал”, где обвиняемые приговаривались, как правило, к максимальным срокам тюремного заключения, предусмотренным фашистским законодательством. Если же полиция не располагала достаточными данными для предания арестованных суду, то она отправляла их в ссылку в административном порядке на острова. Часто туда же отправлялись и лица, оправданные “особым трибуналом” за полным отсутствием улик, однако оставшиеся на подозрении.⁵⁵

Подобная же ситуация имела место и в республиках социалистического лагеря. Работа госбезопасности Польши в “режиме фиксации” позволила в течение двух недель после объявления в стране военного положения в декабре 1981 г. арестовать 746 и интернировать более 5 тыс. оппозиционеров. Масштабный агентурный контроль над гражданами был установлен во всех социалистических странах. В ГДР на 16.5 млн. населения приходилось 180 тыс. информаторов госбезопасности, а в 15,5 миллионной Чехословакии — 140 тыс. То есть, и в том и в другом случае — примерно 1% населения.⁵⁶

Особое внимание уделялось молодежи. Так, в Румынии в каждой студенческой учебной группе работало по 2-3 агента пресловутой “секуритате”.⁵⁷

Вместе с тем было бы неверным переоценивать эффективность органов политического сыска в тоталитарном государстве, и называть их контроль над обществом, как это делает Ж. Деларю применительно к гестапо, “всеохватывающим”.⁵⁸ Даже эта служба, пожалуй, самая сильная из всех аналогичных, когда-либо существовавших за рубежом, не смогла своевременно предотвратить ни одного из более чем 40 покушений, предпринятых в отношении Гитлера, в том числе и июльского 1944 года. А ведь в нем участвовали до 200 человек, среди которых: бывший начальник генерального штаба группы армий “Центр” на Восточном фронте X. фон Тресков, бывший командующий сухопутными войсками Э. Хепнер, командующий оккупационными войсками во Франции К. фон Штюльпнагель, глава абвера В. Канарис, фельдмаршал Э. фон Витцлебен, министр финансов Пруссии И. Поппиц, начальник берлинской полиции В. фон Гелльдорф, фельдмаршалы Э. Роммель. X. фон Клюге, шеф криминальной полиции рейха А. Небе и многие другие.⁵⁹ Причем заговорщики группировались с 1938 г. готовили и неоднократно (в 1938, 1939, дважды в 1943 гг.) пытались осуществить покушения на Гитлера, часто обсуждали вопросы предстоящих после его убийства сепаратных переговоров, последующего устройства Германии, состав нового правительства и т. п. Это вряд ли могло быть возможным при постоянном тотальном контроле политической полиции над армейской и гражданской элитой.

По существу то же самое можно сказать и об итальянской ОВРА. Она не сумела предотвратить заговор против Муссолини в сентябре 1943 г., в котором участвовало большинство членов так называемого Большого Фашистского Совета, закончившийся арестом “дуче”.

Органы политического сыска оказались бессильными и в коммунистической Венгрии в 1956 г. Они не оправдали надежд диктаторов в европейских социалистических странах и в 80—90-е гг.

Одной из основных тенденций развития полиции тоталитарных государств являлась активная идеологическая обработка ее личного состава. Основные цели идеологического воспитания служащих полиции — превращение их в убежденных, преданных сторонников режима и надежных исполнителей его правоохранительной доктрины. Особо подчеркнем: интенсивное идеологическое воздействие на полицейский персонал (как, впрочем, и на весь государственный аппарат) органически присуще тоталитарной власти. И не только потому, что его пытаются превратить в послушное орудие правящих кругов (эта цель преследуется и демократическим режимом и является, так сказать, перманентной). Дело в том, что тоталитаризм, как уже говорилось, стремится к быстрому и кардинальному решению национальных проблем, используя радикальные методы. В сфере обеспечения правопорядка речь идет не о “сдерживании” преступности в определенных пределах, а о полной ее нейтрализации и, хотя история показывает, что эта задача не может быть решена окончательно, но при тоталитаризме криминогенная ситуация в целом становится гораздо более благоприятной прежде всего за счет успехов в борьбе с организованным криминалитетом.

Реализация правоохранительной доктрины, ориентированной на скорый победный результат, который достижим только радикальным путем, требует соответствующих изменений социально-политической мотивации действий блюстителей порядка. Именно этим объясняется крайняя идеологизация кадровой политики. С этой целью применяются самые разнообразные средства агитации и пропаганды, рассчитанные как на весь личный состав, так и на его отдельные категории. Показательна в этом отношении инструкция о партийной работе в милиции Болгарии от 20 октября 1979 г., в которой требовалось, чтобы во всех городских, районных (в городах) и уездных управлениях и отделах милиции не реже двух раз в месяц проводились лекции по пропаганде политики коммунистической партии, а не реже одного раза в месяц проверялось усвоение милиционерами изученного материала. Повсеместно создавались специальные агитационные комнаты, где имелись сочинения классиков марксизма-ленинизма, Т. Живкова, материалы съездов и пленумов партии, а также разнообразные средства наглядной агитации.⁶⁰

Вместе с тем, в структурах правящей партии организовывались специальные аппараты для общего идеологического руководства функционированием полиции (милиции). Такие отделы существовали, например, на уровне ЦК и региональных партийных комитетов в Болгарии. Венгрии, Польше, Румынии, Чехословакии и других европейских странах.

Параллельно проводилось вовлечение полицейских в ряды этой партии, создавались ее организационные структуры во всех подразделениях. Цель таких структур — активная идеологическая подготовка.

Например, специальная инструкция МВД Румынии предусматривала, что работники органов государственной безопасности в рамках своих партийных организаций и организаций Союза Коммунистической молодежи воспитываются в духе преданной любви к родине, партии и народу, Президенту Социалистической Румынии — Верховному Командующему Вооруженными Силами.⁶¹

Таким образом, сотрудник полиции ставился в еще более жесткую зависимость от режима: как чиновник он обязан был исполнять решения государственной власти, а как член партии — волю ее руководства, глава которого являлся одновременно и верховным правителем. Партийная принадлежность служила, с одной стороны, определенной гарантией политической благонадежности, а с другой — почти обязательным условием для успешной карьеры.

Вместе с тем, отношения правящей партии и полиции в условиях тоталитаризма не столь однозначны, как это может показаться на первый взгляд. Партия играет основную роль в создании и идеологическом обеспечении тоталитарной государственности. В процессе ее развития партийный аппарат, являясь как бы посредником между вождем и государственными институтами, направляет и контролирует работу последних. Реализация идеи универсального партийного руководства приводит к тому, что функционеры-политики приобретают весьма широкие полномочия, причем не ограниченные правовыми рамками. Это таит угрозу превращения партии в некую автономную организацию, способную исказить или игнорировать волю вождя, то есть ограничить его всевластие. Кроме того, такое положение приводит к различного рода злоупотреблениям со стороны партийных деятелей всех уровней, что подрывает доверие населения и к самой партии, и к диктатору, да и к идеологической основе режима. Поэтому на полицию (главным образом на органы политического сыска, располагающие необходимыми возможностями) в большинстве тоталитарных государств возлагаются не только задачи по охране правопорядка в “классическом” смысле, но и роль своеобразного “контролера” за поведением партийных деятелей, которые, в свою очередь, контролируют полицию. Тем самым в специфической форме претворяется в практику принцип взаимного контроля властных структур, изначально характерный для государственного развития многих стран Европы и Азии. Такой контроль имеет целью не только выявление случаев нарушения закона, но даже идеологических колебаний, отклонений и фактов несоблюдения морально-этических норм, предписанных вождем для своих приверженцев. И это, безусловно, способствует беспрецедентному гипертрофированию значения полиции.

Еще одну особенность процесса идеологического воздействия на полицейских — воспитание их в духе элитарности и корпоративизма. Так, Г. Гиммлер стремился представить СС в роли продолжателя древнегерманских культов и традиций средневекового рыцарства, воспитать эсэсовцев в духе “веры и беспрекословного повиновения”. Ежегодно молодые кадры СС приезжали на присягу в г. Брунсвик к гробу герцога Макленбургского. Резиденция руководства СС была переведена из Берлина в окрестности г. Падерборн, в руины средневекового замка, где периодически собиралась эсэсовская элита и устраивались сеансы медитации. В подземельях замка находилось “святилище” СС место “культа крови”. Там происходило “крещение кровью” — ритуал в стиле крестоносцев, сопровождавший присягу нового члена.⁶² Таким путем правящие круги пытались морально подготовить эсэсовцев к противостоянию внутренним и внешним врагам.

Показательно, что “бойцам передового отряда” предоставлялись значительные материальные и иные льготы, что было немаловажно в условиях присущего большинству авторитарных стран дефицита на все и вся. В Румынии, скажем, месячная зарплата рядового полицейского составляла до 9 тыс. лей при среднем заработке в стране 2700 лей. Они пользовались закрытыми распределителями продовольствия, им вне очереди предоставлялось жилье и т.д. Румынское МВД прямо указывало, что “одной из задач руководства сил безопасности является обеспечение сотрудник ков высококачественным питанием, наилучшими материальными и бытовыми условиями, которые должны обеспечить успешное выполнение ставящихся перед ними задач”.⁶³

3. Полиция и проблема обеспечения правопорядка в современных демократических государствах

Падение тоталитарных режимов в Германии, Италии, Японии и других странах повлекло за собой разрушение прежнего и становление нового полицейского аппарата. Существовавшие ранее органы политического сыска, такие как гестапо и ОВРА ликвидировались, сотрудники полицейских служб подвергались процедуре денацификации и дефашизации, а виновные в политических репрессиях привлекались к уголовной ответственности. Вместе с тем, уже в первые послевоенные годы был принят целый ряд нормативных документов, имеющих целью поставить полицию под гражданский контроль, возрождались полицейские формирования, подчиненные региональным и муниципальным властям, широко пропагандировались демократические доктринальные установки в отношении охраны правопорядка. Это закономерно: если тоталитаристы неизбежно ликвидируют организационно-правовые основы деятельности и реформируют кадры полиции либерального государства, то и сторонники демократии, придя к власти, в свою очередь, поступают аналогичным образом.

В трудах представителей юриспруденции государств демократической ориентации даются, как правило, дефиниции полицейском деятельности, имеющие общесоциальную окраску.

Той же позиции придерживаются и высокопоставленные государственные деятели этих стран, в том числе руководители полиции. Например, министр внутренних дел Франции отмечал: “Свобода начинается с безопасности, и если создание ее является непосредственной необходимостью, то защита и обеспечение свободы — постоянная и высшая задача национальной полиции”.⁶⁴ Министром внутренних дел Италии подчеркивалось, что “силы охраны порядка имеют целью защиту демократических институтов нации, прав и свобод всех классов, социальных групп и каждого гражданина”.⁶⁵

Соответствующие воззрения нашли отражение в национальных нормативных актах, регламентирующих основы функционирования полицейского аппарата. Так, ст.24 Закона Италии № 121 от 1 апреля 1981 г. “О новой системе администрации публичной безопасности” гласит, что на него возлагаются: “охрана демократических институтов, защита прав и свобод граждан, порядка, безопасности, обеспечение соблюдения законов, постановлений и распоряжений органов власти, борьба с преступностью, а также оказание помощи населению при стихийных бедствиях и несчастных случаях”.⁶⁶

Примером может служить и Закон западногерманской земли Северный Рейн-Вестфалия от 25 марта 1980 г. “О полиции”, где сказано, что “основной задачей полицейских сил является предотвращение угрозы общественной безопасности. В рамках ее осуществления полиция обязана предупреждать совершение преступлений и обеспечивать уголовное преследование преступников, а также проводить необходимые мероприятия по подготовке действий в опасных ситуациях. Полиция оказывает помощь другим органам власти... Мероприятия, нарушающие права личности, полиция имеет право предпринимать только в тех случаях, когда это допускается законом...”⁶⁷

Специфичность правового положения полицейских органов обусловливается не только и не столько видами политического режима, сколько отношением нации к существующему государству как таковому. Если оно в принципе воспринимается как достойная доверия организация, с которой при необходимости можно достичь компромисса, то население склонно предоставить полиции весьма широкие, зачастую дискреционные полномочия без опасения, что они будут использованы во вред его интересам. И, напротив, при негативном отношении требует их ограничения и детальной регламентации, видя в том гарантию от государственного произвола. Отметим, что некоторым народам присуще доверие к государству вообще, независимо от политического режима, о чем свидетельствует, скажем, активная поддержка немцами национал-социалистического рейха, а затем демократической республики.

Именно этим во многом и объясняется существование в полицейском законодательстве Европы. США, Японии и других стран ряда расплывчатых и даже двусмысленных формулировок, да и в целом практикующийся там подход к правотворчеству в данной области.

В реальности, задачи, выполняемые полицейскими органами, весьма многообразны. Американские исследователи В. Леонард и Г. Мор применительно к США на основе анализа сложившейся практики таковыми считают:

— обнаружение преступников и преступлений и задержание правонарушителей;

— участие в последующих судебных процессах;

— предотвращение правонарушений в ходе осуществления патрулирования и других мер;

— обеспечение конституционных гарантий:

— оказание помощи лицам, которым угрожает физическая расправа, или тем, которые не могут позаботиться о себе сами;

— регулирование движения транспортных средств и пешеходов;

— разрешение конфликтов;

— выявление проблем, которые потенциально могут осложнять контроль над соблюдением законности и работу местных властей;

— создание и поддержание у жителей данной местности чувства уверенности в своей безопасности;

— поддержание порядка в общественных местах;

— оказание других услуг в чрезвычайных обстоятельствах.⁶⁸

Нетрудно заметить, что в круг обязанностей полиции входит не только борьба с преступностью, но и осуществление иных мероприятий в сфере социального обслуживания населения. Последние носят, по сути, профилактический характер, поскольку основная их направленность — предотвращение возможных нарушений закона (например, при возникновении семейных конфликтов, во время стихийных бедствий, пожаров и т. п.). Кстати, в США причины почти 35% вызовов полиции — просьбы об оказании помощи в ситуациях, не связанных с правонарушениями.

В то же время основное назначение полиции многие юристы определяют как поддержание установленного в обществе правопорядка принудительными мерами. Вообще “к осуществлению в государстве организованного принуждения, — считает известный французский исследователь Ж. Ведель, сводится сущность всей исполнительной власти”.⁶⁹

“Образ полиции, — подчеркивает американский юрист Э. Биттнер — прежде всего, связывается с ее способностью применять силу. Способность использовать ее придает тематическое единство всей полицейской деятельности. Роль полиции состоит в том, чтобы обращаться ко всем видам человеческих проблем, когда и поскольку они, возможно, могут потребовать применения силы. Это придает однородность таким полицейским процедурам, как задержание преступника, сопровождение мэра в аэропорт, выдворение пьяного из бара, регулирование дорожного движения, контроль толпы, вмешательство при скандале между родственниками. Итак, полиция — это механизм распределения в обществе ситуативно обусловленной силы.⁷⁰

Такую точку зрения разделяет и видный британский полицеист К. Клокарс. Он определяет полицию как “учреждение или лиц, наделенных государством общим правом применения принудительной силы в пределах его территории. “Без такого права, — справедливо отмечает он, — никакая полиция, где бы она ни существовала, не может быть подлинной полицией. Мы имеем ее для того, чтобы решить все те проблемы, где требуется использование принудительной силы”.⁷¹

Полицейская деятельность в любом обществе не есть, конечно, исключительно насилие, однако возможность применения санкционированных законом насильственных мер — наиболее важный отличительный ее признак, который вполне можно считать универсальным. Присущим всем полициям (милициям) мира является и то, что их приоритетные задачи и функции относятся к сфере противоправных деяний, а также представляющих социальную опасность событий, угрожающих жизни, здоровью, правам и свободам граждан, государственным и общественным институтам.

Характерно, что власти и большинство зарубежных теоретиков основное предназначение полиции видят в “установлении контроля над преступностью”, “сдерживании ее посредством применения тех средств, которые представлены законом”.

Что же представляет собой доктрина “контроля над преступностью”? В советской юридической науке характеристика ее природы и основных черт давалась лишь с критических позиций, ограничивавшихся идеологическими рамками.⁷² Между тем, непредвзятый анализ этой доктрины имеет немаловажное значение для понимания эволюции взглядов на проблемы обеспечения правопорядка и деятельности иностранных законоохранительных институтов, в том числе и полиции.

Возникновение доктрины “контроля над преступностью” относится к началу 60-х годов. Пожалуй, именно тогда для западных, прежде всего американских юристов и политологов стало очевидным, что ухудшение криминогенной обстановки является перманентной тенденцией, и в дальнейшем ситуация может приобрести непредсказуемые последствия. В этих условиях существовавшая доктрина “должной правовой процедуры”, возникшая как средство ограждения личности от незаконных притязаний государства на заре развития демократии в конце XVIII в., предполагавшая преобладание интересов индивидуума над интересами государства и ограничение официальной власти над обвиняемым, уже не могла в полной мере отвечать потребностям общества. Она, как считали сторонники социологической юриспруденции Г. Пэкер. А. Годдштейн, Р. Паунд и другие. Препятствовала адекватной реакции уголовной юстиции на рост криминальных проявлений. Поэтому авторы доктрины “контроля над преступностью” и их последователи основное и решающее значение повои теории видели в “защите интересов государства как единого целого or угрозы со стороны неправопослушных граждан”.⁷³ В отношении последних предполагалось осуществить “максимально широкий контроль со стороны полиции и судебных органов, имеющий целью в первую очередь социальную профилактику противоправных явлений”.⁷⁴

Не отрицая необходимости сохранения основных процессуальных гарантий соблюдения прав личности, сторонники данного направления выступали. С одной стороны, за устранение из уголовного процесса “архаичного абстрактного формализма”, а с другой, ограничение применения уголовных санкций, предполагающее исключение из числа уголовно наказуемых деяний, которые не представляли большой общественной опасности. Одновременно предполагалось сконцентрировать усилия правоохранительных органов на борьбе с тяжкими посягательствами против личности, собственности и основ государственного строя.⁷⁵

Такая теоретическая конструкция первоначально в США, Канаде, западноевропейских, а затем и многих государствах других континентов стала одним из определяющих факторов развития идеологии законности. В одном из официальных изданий США подчеркивалось: “Применение норм в каждой конкретной ситуации нередко проблематично. Сущность законности состоит в обеспечении содействия рациональной политике. С этой точки зрения соблюдение норм — лишь второй или переходный компонент законности”.⁷¹

На практике принципы доктрины “контроля над преступностью” и вытекающей из нее концепции законности отразились в отмене или смягчении в 70—80-х гг. ряда санкций в отношении раскаявшихся преступников, оказавших помощь следствию, замене уголовной ответственности на административную или гражданско-правовую за появление в общественных местах в нетрезвом состоянии, мелкую кражу, владение марихуаной в небольшом количестве, проституцию, бродяжничество, распространение порнографии, некоторых автотранспортных и иных правонарушений.

Одновременно криминализировался ряд деяний, которые ранее не предусматривались уголовным законодательством, но приобрели большую общественную опасность (компьютерное мошенничество, нелегальное распространение радиоактивных веществ, торговлю людьми и др.), ужесточались наказания за терроризм, участие в мафии.

Существенные изменения произошли и в процессуальной сфере: приобрели доказательственное значение результаты использования оперативно-технических средств, возросла роль экспертных оценок и применения методов точных наук при определении виновности, увеличились сроки предварительного заключения под стражу.

Сегодня в соответствии с превалирующем в доктрине “контроля над преступностью” прагматическим подходом к задачам и компетенции правоохранительных органов происходит юридическое и фактическое расширение полномочий полиции. Это выражается, в первую очередь в том, что в ряде стран, в частности ФРГ, Франции, Италии Испании и других, полицейские служащие очень часто на практике почти в полном объеме осуществляют расследование большей части уголовных дел, поскольку судебные власти и прокуратура делегируют полиции многие свои функции. По существу, сложилось положение, при котором, по определению итальянского исследователя А. Д'Орси, “судья вынужден почти как зритель ожидать результатов полицейского расследования события, о котором его предварительно информировали, и расследование которого он сам должен был бы направлять и координировать”.⁷⁷ Кроме того, в значительной мере упрощен порядок производства полицией ряда процессуальных действий — арестов, обысков, выемок и др. Так, в скандинавских государствах арест с целью доставления правонарушителя в суд для привлечения его к ответственности может быть произведен по усмотрению полицейского, если лицо было застигнуто при совершении правонарушения или имелись “разумные основания” для подозрения. В ФРГ и Италии законы о борьбе с терроризмом предоставляют полиции право по тем же основаниям без письменного указания судебной инстанции производить обыски граждан, их жилищ, автотранспорта и задерживать подозреваемых. Во Франции УПК дает право сотруднику полиции задерживать на сутки любое лицо, которое, по его мнению, может “сообщить сведения об обстоятельствах дела или об изъятых предметах и документах”, а также личность которого он считает нужным проверить. Характерно и то, что в большинстве западных стран существует упрощенный порядок рассмотрения судами дел о противоправных действиях, квалифицируемых как менее тяжкие, и показания полицейских используются зачастую как единственная и основная доказательная база обвинения. В Италии, например, в 1995 г., в таком порядке рассматривалось почти 70, а в Англии и Уэльсе — до 80% дел об указанных правонарушениях, причем оправданы были лишь 10% граждан.⁷⁸

В таких условиях весьма актуальной становится проблем соблюдения законности самой полицией. Положение в этой области в зарубежных государствах далеко не идеально. В США, скажем, ежегодно регистрируется до 20,5 тыс. случаев нарушения полицейскими прав человека. По данным министерства юстиции, только в 1990—1995 гг. в штате Техас, который занимает первое место среди регионов, где полицией не соблюдаются права американцев, было проведено более 4 тыс. расследований по обвинению полицейских в жестокости, необоснованном применении оружия, избиении и даже убийствах задержанных. В штате Калифорния за тот же период следствие по таким фактам возбуждалось 1314, а в Луизиане — 1150 раз. Аналогичная картина наблюдается и в Западной Европе. Так, известная правозащитная организация “Международная амнистия” обвинила австрийскую полицию в 130 случаях применения пыток в ходе следствия, имевших место в 1990—1995 гг. Обвинение было основано на показаниях жертв, их адвокатов, заключениях медицинской судебной экспертизы. Еще более удручающая картина зафиксирована международными экспертами в Индии, Пакистане, Египте. Там полицейские, пользуясь своей безнаказанностью, систематически пытают людей, насилуют женщин. За последние годы пытки в полиции явились причиной смерти тысяч граждан.⁷⁹

Все это дает основание сделать вывод о том, что нарушения законности и нрав человека до настоящего времени являются неотъемлемым атрибутом полицейской деятельности и реального решения этой проблемы пока не существует. Необходимо отметить, что случаи привлечения полицейских служащих к ответственности за превышение ими своих полномочий и злоупотребления при исполнении служебных обязанностей встречаются на Западе нечасто. Например, в период 1980—1987 гг. в ряде федеральных земель ФРГ ежегодно прекращалось от 85 до 99% всех расследуемых дел против блюстителей порядка, и лишь от 1 до 6% из них заканчивались обвинительными заключениями. Из 190 случаев подозрения в нанесении полицейскими телесных повреждений при исполнении служебных обязанностей расследование было возбуждено только по 52, а из законченных производством 35 дел 32 были прекращены “за отсутствием достаточных оснований к подозрению в совершении преступления”.⁸⁰

Налицо явное стремление максимально оградить полицейских от ответственности за превышение полномочий и в то же время ввести строгую ответственность за сопротивление или невыполнение требований полиции. Нужно сказать, что такой подход в целом един как для авторитарных государств, так и для стран традиционной демократической ориентации. В последнем случае это, по-видимому, обусловливается двумя обстоятельствами. Во-первых, объективной невозможностью законодательно регламентировать осуществление всех действий по борьбе с правонарушениями. Как справедливо заметил американский исследователь Н. Дженноне, “комбинация обстоятельств, с которыми полицейский может встретиться на месте, куда прибудет в связи с сообщением о преступлении, весьма неопределенна. По этой причине не может быть твердых правил, применяемых к каждой конкретной ситуации. Большинство проблем следует решать на основе здравого смысла, некоторых фундаментальных принципов и несложной техники”.⁸¹ Во-вторых, здесь проявляется желание сохранить определенную “свободу рук” для полицейских сотрудников, что, учитывая писк, с которым зачастую сопряжена их работа, вполне обосновано. Характерно в этом отношении решение апелляционного суда штата Нью-Йорк в связи с рассмотрением дела о применении закона, разрешающего полицейским обыскивать на улице подозрительных лиц с применением силы. Судьи, в частности, отмечали: “Если мы признаем право полиции останавливать любое лицо и опрашивать его относительно его необычного поведения на улице, мы не можем игнорировать риск, в который полицейского вовлекают обязанности такого рода. Ответом на заданный вопрос может быть пуля. Во всяком случае, незащищенность от опасности очень велика. Мы думаем, что лишение подозреваемого возможности сопротивляться является разумной и конституционно допустимой предосторожностью, чтобы уменьшить опасность”.⁸²

Как видим, ряд прагматических установок доктрины “контроля над преступностью”, правовых мер ее реализации и практика полиции во многом не соответствуют канонам и традициям “классической” демократии. И этот факт не должен игнорироваться. Он, как нам кажется, отражает общую тенденцию к возрастанию авторитарных начал в практике современных западных держав. В данной связи можно разделить мнение известного русского политолога А.А. Зиновьева, который пишет: “В сфере социально-политической западнизм стремится к усилению недемократического аспекта системы власти и управления, к усилению роли государственности, к введению недемократических элементов в систему власти”.⁸³

Показательно, что все это корреспондируется с мнением большинства населения западных стран. Более 60% опрошенных социологическими институтами в Вене, Лондоне, Мадриде, Париже, Риме, а также в США и Японии убеждены, что расширение компетенции полиции и безнаказанность отдельных блюстителей порядка за превышение власти необходимы, несмотря на опасность для демократии, и именно “усиление полиции и репрессивные меры, а не улучшение социальных условий будут способствовать установлению контроля над преступностью”. Более 60% респондентов полагают, что полиция имеет право действовать сурово, если ее сотрудники считают это необходимым, свыше 40% думают, что полицейским следует предоставить больше власти, а почти 35% уверены, что они “скорее должны арестовать невиновного, чем подвергаться риску упустить преступника”.⁸⁴

Но отвечает ли деятельность полиции предъявляемым требованиям? Среди западных ученых абсолютно превалирует мнение о том, что при надлежащем состоянии правопорядка “как общество в целом, так и каждая личность гарантированы от любого нарушения или угрозы нарушения осуществления их законных прав и интересов”. При этом считается возможным признать положение приемлемым, если число правонарушений не является значительно выше или ниже определенного, “присущего для данного общества уровня”.⁸⁵

В настоящее время за рубежом нет единого мнения относительно методик определения “приемлемого” уровня правонарушений и эффективности деятельности полиции. Немало исследователей полагают, что приоритетом при оценке этого на общегосударственном уровне должны обладать парламенты, а на региональном — представительные органы управления, которые способны объективно оценить ситуацию даже при отсутствии соответствующей методической базы, основываясь на реакции населения. Здесь уместно отметить и то, что сегодня в мире на выработано научно обоснованных универсальных методик, с помощью которых возможно было бы определить допустимые уровни правонарушений. Да это, по-видимому, и вряд ли возможно.

Среди многих специалистов (особенно практиков) распространены пессимистические взгляды на способность непрофессионалов объективно оценивать состояние правопорядка, эффективность полицейских органов, оказывать им конструктивную помощь в совершенствовании их работы. Считается, что участие общественности не может быть конструктивным. Обосновывая такую точку зрения, американский политолог Б. Смит справедливо указывал: “Проблема оценки состояния правопорядка лежит вне пределов понимания тех, кто не имеет опыта в этой области. Такой опыт имеется у сравнительно небольшого числа избирателей, и они вряд ли могут создать сколько-нибудь существенный резерв информированного и понимающего общественного мнения”.⁸⁶

Действительно, большинство людей, не имеющих непосредственного отношения к организации обеспечения законопорядка, может судить о его состоянии исходя из своих субъективных, ограниченных по глубине и масштабам представлений и просто не в состоянии представить себе всей суммы факторов, которые нужно учитывать, вынося суждение об эффективности полицейской деятельности. Однако, как свидетельствуют публикации в средствах массовой информации и специальных изданиях, и общественность, и специалисты осознают, что полицейский аппарат функционирует в настоящее время в весьма сложных условиях. Количество регистрируемых им правонарушений неуклонно возрастает и достигает в таких странах, как Великобритания, Франция, ФРГ, Италия, Испания, в среднем от 1,5 до 3 млн. и более. В начале 90-х годов индекс преступности на 100 тыс. жителей составил, например, в Италии около 4 тыс., во Франции и Германии — свыше 6, а в Великобритании — почти 7 тыс. В США в 90-х годах регистрировалось почти 15 млн. правонарушений и индекс преступности составлял почти 8 тыс. Каждые две секунды там совершалось одно преступление, причем грабеж и разбой — каждые 46 секунд, изнасилование — каждые 5 минут, умышленное убийство — каждые 20 минут.⁸⁷ Увеличивается число насильственных преступлений, преступники становятся все более организованными, агрессивными и изобретательными, они используют новейшие технические средства, располагают и оперируют гигантскими материальными ценностями. Интенсивно распространяется преступность среди малоимущей части населения и молодежи.

Чрезвычайно активизировалась в последние годы деятельность криминальных сообществ. Она достигла в некоторых странах, прежде всего в Италии, США и Японии такого качественного и количественного уровня, при котором гангстерские кланы вынуждены отстаивать свои интересы в жестокой конкурентной борьбе, которая нередко сопровождается вооруженными столкновениями и физическим устранением соперников. “Упрощенные” правонарушения типа рэкета в деятельности мафии уже давно уступили преимущество крупномасштабным, глубоко законспирированным акциям, проникновению через коррумпированные связи в экономику. Во многих случаях происходит уже не инфильтрация капиталов мафии в легальный бизнес, а устанавливается ее полный контроль над ним. Западные эксперты считают, что лишь часть нелегально полученных средств используется для продолжения преступной деятельности. Наибольшая их доля направляется в зарубежные финансовые центры или идет на иностранные вклады. При этом учитывается, что банковские учреждения заинтересованы в сохранении конфиденциальности своей клиентуры, что является серьезным препятствием для правоохранительных органов.

Наблюдаются и попытки подчинить своему влиянию национальную элиту. Особенно явно это проявилось в последние годы в Италии. Начатое в 1992 г. миланской прокуратурой расследование единичного факта коррупции привело к началу следствия в отношении более чем двухсот парламентариев, ряда министров и лидеров ведущих политических партий, пользующихся известностью во всем мире, под эгидой которых десятилетиями развивалась итальянская внешняя и внутренняя политика и экономика; многих глав областных, провинциальных и муниципальных органов самоуправления, а также крупных руководителей государственной и частной промышленности. Предъявленные обвинения весьма серьезны: коррупция, вымогательство взяток, незаконное обогащение, мошенничество при выборах, нелегальная торговля оружием, спекуляция валютой, организация злостных банкротств, участие в международном наркобизнесе, связь с сицилийской мафией и неаполитанской каморрой и др. Все это привело к серьезному кризису системы власти в стране, подорвало ее международный престиж, нанесло значимый ущерб итальянской экономике.

Изучение полицейской практики дает возможность констатировать, что сегодня в западном мире отсутствуют возможности и средства, включая и законодательные, для глубокого проникновения в экономические каналы преступных сообществ, для предотвращения процессов “отмывания” денег, полученных преступным путем. За пределами влияния полиции зачастую остаются преступления в деятельности партий и правительств, в выборных компаниях, в сфере идеологии, пропаганды, культуры, в административно-бюрократическом аппарате.

Вместе с ними, я думаю, существует определенная связь, хотя, быть может, и не прямая, таких феноменов, как организованная преступность, деятельность экстремистских политических объединений, антиконституционные махинации секретных служб.

Положение осложняется и растущей транснационализацией преступности. По существу, она является побочным результатом глобализации мирового развития в целом, включая расширение торговли, экономического сотрудничества, открытие границ, достижения в области транспорта и связи. Транснационализация преступности проявляется прежде всего, в возникновении крупных подпольных мировых рынков, на которых осуществляется обмен незаконными товарами и услугами. Наибольшая часть преступных сделок, по данным Интерпола, приходится на нелегальные операции с наркотиками, торговлю краденым автотранспортом, культурными ценностями, оружием, промышленными секретами, эксплуатацию проституции.

Интенсивно растет и число рецидивных криминальных проявлений: в среднем в странах ЕС в период с 1990 по 1995 гг. от 50 до 70% освобожденных из тюрем снова попадают под арест в течение ближайших 3 лет.⁸⁸

Все это превращает преступность в одну из первостепенных национальных проблем многих стран, и нельзя идеализировать западный мир, как делает это, например, Б.А. Страшун, утверждая, что “правонарушения в нем представляют собой действительно исключения из правил и в любом случае безоговорочно осуждаются общественным мнением”.⁸⁹ Преступность — социальное явление, присущее любому обществу. Статистика показывает, что в странах демократии уровень правонарушении не ниже, а выше, чем в государствах с авторитарными или тоталитарными режимами, причем преступностью могут быть поражены даже и высшие эшелоны демократической власти, как это произошло, скажем, в Италии, Южной Корее или Турции. Тут уместно вспомнить и еще один общеизвестный факт. Когда в июле 1977 г. в Нью-Йорке на 25 часов вышли из строя линии электропередач, и город погрузился в темноту, в нем тотчас же начались повальные грабежи. Расхищалось все: мебель, одежда, автомобили, спиртное... Немало было искалеченных и изнасилованных. Сами американцы назвали это время “ночью зверей”.

Поэтому неверно говорить в данном контексте о каких-либо правилах и исключениях из них. Речь должна идти о более или менее устойчивых тенденциях развития преступности, в том числе и об отмеченной нами. Что же касается социальных оценок криминальных проявлений, то известно, что весьма негативная общественная реакция на них наблюдается и в авторитарных странах, например, в Китае, Северной Корее, Иране, Ливии и др.

Опыт многих стран с низким уровнем жизни, в том числе и нашей, показал: социально-экономическое развитие сопровождается, как правило, ростом преступности и снижением способности правоохранительных органов бороться с нею. Практика же западных государств свидетельствует, что высокое материальное благосостояние, последовательное и активное использование достижений научно-технической революции, эволюционность внутренней политики не только не ведут к сокращению “традиционных”, но порождают новые виды преступности, расширяют возможности для их совершения. И это, естественно, негативно сказывается на эффективности деятельности полиции. Если ранее под влиянием Ч. Ломброзо, Э. Ферри. Р. Гарофало, 3. Фрейда и других родоначальников биосоциальных теорий многие зарубежные юристы видели истоки преступного поведения лишь в индивидуальных особенностях конкретной личности, то сегодня, пожалуй, общепризнанно, что не менее существенное влияние на состояние правопорядка оказывают социально-экономические условия развития общества.

“Если люди чувствуют, что государство от них отвернулось, — отмечал бывший премьер-министр Великобритании Э. Хит, — то какие у них могут быть основания относиться с уважением к законам, устанавливаемым этим государством?”.⁹⁰ “Нарушения закона, — пишет известный норвежский криминолог Н. Кристи, — в значительной мере должны рассматриваться как часть цены, которую нам приходится платить за то, каким образом мы организуем наши социальные системы”. Но тут же резонно добавляет: “И мы не организовались бы так, если бы не имели к тому оснований”.⁹¹

Из подобных посылок делается совершенно правильный вывод о том, что проблема установления “контроля над преступностью” не может решаться только правоохранительными органами. Говоря об этом, В. Леонард и Л. Мор отмечали: “Уровень преступности зависит от социальных и зкономических факторов, многие из которых сейчас находятся вне контроля со стороны полиции. Состав населения, его экономический статус и активность, социальные особенности отдельных районов, заключающие в себе высокий потенциал преступности, терпимость населения, гражданская сознательность, концентрация промышленных предприятий и влияние психологии на линию поведения — все это играет важную роль в определении объема преступности в том или ином сообществе”.⁹²

По мнению большинства полицеистов, государство должно интенсифицировать усилия для устранения наиболее серьезных криминогенных факторов путем осуществления ряда реформ в социальной и экономической сферах, для чего предполагается выработать и внедрять меры по упорядочению развития городов, совершенствовать правовое воспитание, создавать специальные учреждения по учету, распределению рабочей силы в тех регионах, из которых в поисках трудоустройства выезжает большое число граждан, и т. д. Одновременно рекомендуется “осуществлять твердую политику в отношении преступлений, которая потребовала бы покорности и смелости в проведении экспериментов”.⁹³

Наиболее целесообразным признается проводить борьбу с преступностью с помощью специальных программ, в реализации которых наряду с полицией и другими государственными органами значительная роль отводится местным властям, а также общественности.

Особенно активное распространение этот подход получил в США. В настоящее время здесь действует множество программ борьбы с преступностью, которые условно можно подразделить на два основных вида:

1. Программы установления контроля над преступностью посредством специальной превенции, выявления, Пресечения и расследования правонарушений.

2. Программы общей превенции преступности, осуществляемые как полицией (обычно в сотрудничестве с населением), так и силами и средствами общественности.

Если программы первого вида реализуются на всех трех уровнях — федеральном, штатов и местном, то второго — преимущественно на местах. При этом федеральной властью и национальными организациями и фондами оказывается консультативная, материальная, организационная и оперативная помощь.

Федеральные программы установления контроля над преступностью по своему содержанию очень разнообразны. Их принципиальная особенность состоит в том, что все они утверждаются конгрессом, т. е. по существу являются законодательными. Они бывают комплексными или специальными. Специальные имеют своим объектом конкретные аспекты преступности. За последние десятилетия в США была принята целая серия законов-программ. В их числе нужно прежде всего, назвать “Комплексный закон о контроле над преступностью и безопасностью на улицах” [968 г., регулирующим порядок ассигнований средств на совершенствование работы правоохранительных органов штатов и разъясняющий законодательные нормы об электронном прослушивании. В нем содержатся также важные юридические оценки, в частности, определение организованной преступности. Под нею понимается “противоправная деятельность членов высокоорганизованной и дисциплинированной ассоциации. занимающейся поставкой запрещенных законом услуг, включая азартные игры, проституцию, ростовщичество, распространение наркотиков, и иная противозаконная деятельность подобного рода”.⁹⁴

Заслуживает упоминания и “Закон о контроле над организованной преступностью” 1970 г., существенно повлиявший на функционирование полиции. Он предусматривает создание в регионах, охваченных мафией, специальных “больших кюри”, уполномоченных отстранять от должности любого государственною служащего за “неправильное поведение, связанное с деятельностью преступных сообществ”, возлагает на федеральные власти ответственность за безопасность свидетелей по делам об организованной преступности, членов их семей и сохранность жилища и имущества, перекрывает возможность легализации преступных доходов и бизнесе и социальной сфере, ужесточает наказание лицам, ранее привлекавшимся к уголовной ответственности, главарям мафии и др.

В 80-е годы также было принято несколько законов-программ, регламентирующих вопросы обучения персонала спецподразделений полиции, координацию работы различных правоохранительных органов, порядок сбора доказательств при расследовании, сборе информации о преступлениях и их учет.

В качестве примеров специальных программ можно привести также “Закон о потерпевших от правонарушений” 19S4 г. и “Закон о борьбе со злоупотреблением наркотиками” 1986 г. На основе первого в министерстве финансов был учрежден специальный фонд для имущественной компенсации потерпевшим и оказания им материальной помощи. Второй предусматривал выделение Министерством юстиции ассигнований на деятельность полицейских оперативных групп по пресечению торговли наркотиками, специальную подготовку их личного состава и др.

Существующие в США программы общей превенции преступности также весьма разнообразны, особенно в последние годы, когда в борьбу с правонарушениями вступили граждане, пытаясь действовать самостоятельно в рамках небольших общин. Такие программы не являются альтернативными по отношению к общегосударственным и реализуются во взаимодействии с полицейскими органами. Например, во многих регионах граждане объединяются в “группы самопомощи”, патрулирующие территорию общины с целью борьбы с уличными правонарушениями и охраны имущества. В ряде городов специально подготовленные лица проводят профилактическую работу в среде подростков, склонных к правонарушениям, действуют “бюро по обслуживанию молодежи”, специальные фонды помощи ранее судимым и проч.

По оценкам специалистов и населения США, программы установления контроля над преступностью дают немалый эффект. И такая практика не может быть оставлена без внимания. Следует лишь учитывать, что перспективное планирование в правоохранительной работе (а вышеназванные программы являются ни чем иным как одной из его разновидностей) возможно лишь в условиях обшей социально-политической и экономической стабильности. И, что не менее важно, государство и местные власти должны иметь возможность полностью обеспечить их финансирование.

Как видим, в зарубежных странах вполне осознается, что установление контроля над преступностью, хотя и относится к приоритетным функциям правоохранительных институтов, и в том числе полиции, вместе с тем является делом всего общества. В связи с этим оценка эффективности деятельности полицейских сил производится не столько на основе данных о состоянии преступности, сколько по итогам выполнения конкретных обязанностей, которые на них возложены.

В трудах, посвященных теории управления полицией, эффективность ее деятельности определяется как “прогресс, достигнутый в процессе движения к заданной цели”, а измерение ее — как “сопоставление реально достигнутого результата с результатом, который предполагается достигнуть”.⁹⁵

Анализ мирового опыта показывает, что существует ряд условий эффективного функционирования полиции.

1. Наличие правовой базы, выражающей волю общества относительно полиции. Например, ограничивая в уголовном законодательстве круг деяний, представляющих для него опасность и относя их к объектам полицейской деятельности, оно определяет общую компетенцию данного государственного института. Кроме того, в правовых нормах детерминируются формы и методы, которые население считает возможным использовать для решения таких задач, предоставляя тем самым полиции соответствующие полномочия. Скажем, запрещение законодательством применения пыток при проведении расследования, свидетельствует, что население считает такой метод в борьбе с преступностью недопустимым и, следовательно, к полномочиям полиции это не относит.

2. Четкое управление со стороны высшей национальной и региональной администрации. Без этого деятельность полиции теряет смысл, ибо ее главное предназначение — защита населения от правонарушений — объективно не может реализоваться вне общего руководства и контроля инстанций, выражающих волеизъявление населения и действующих от его имени. В ином случае полицейский аппарат попросту превратится в машину, замкнутую на себя, не учитывающую интересы народа, а, значит, не нужную ему.

3. Социальное доверие. Необходимость в нем очевидна, поскольку отсутствие такового, безусловно, означает, что полиция — некий паразитический организм, приносящей лишь вред обществу, так как требует вложения больших материальных ресурсов, не обеспечивая его потребности в защите от преступности. Можно утверждать, что отношение населения к полицейским органам — это своеобразный индикатор отношения к власти вообще. Причем весьма чувствительный и точный, учитывая, что полиция — это тот государственный институт, который повседневно, непосредственно и в самых различных сферах вступает в контакты с населением. Как показывает история, если власть недостаточно учитывает национальные интересы или действует вопреки им, она теряет доверие народа, становится ему враждебной и тем или иным путем (мирным или насильственным) ликвидируется.

4. Укомплектованность личным составом и наличие у него способностей, адекватных решаемым задачам. Несомненно, что эффективное противодействие правонарушениям предполагает полномасштабный, постоянный и активный и контроль над населением и территорией. Кадровый некомплект обеспечивать этого не позволяет. Вместе с тем, профессиональная некомпетентность сотрудников даже при их многочисленности приводит в лучшем случае лишь к формальным результатам, что так же не допустимо. Конечно, недостаток в персонале, особенно в высококлассных специалистах, наблюдаются на полицейском поприще, как и в любой области государственной деятельности. Но он не должен быть выше предела, за которым нагрузка на действующий личный состав станет чрезмерной и в итоге сделает его работу неудовлетворительной для населения. Наиболее объективным показателем в диагностике состояния кадрового обеспечения является социальный имидж полиции.

5. Достаточное финансирование и оснащение необходимыми средствами вооружения, связи, транспорта, криминалистической техники и т. п. Иное в принципе может быть оправдано лишь в военный период, Да и то не всегда. Без выделения требующихся полиции ассигнований, она утрачивает способность функционирования, прежде всего потому, что ее покидают сотрудники, не удовлетворенные своим материальным положением и неизбежным снижением социального статуса.

Вышеперечисленные условия, как видим, являются обязательными, равнозначными и универсальными, то есть их наличие необходимо в любой стране, хотя, разумеется, все, что связано с функционированием полиции, имеет национальную специфику. Если рассматривать это применительно к сегодняшним отечественным реалиям, то картина выглядит более чем удручающей. К примеру, когда руководство МВД констатирует, что только треть россиян доверяет органам внутренних сил, это означает, что 70% граждан считает эти органы по существу бесполезными для общества, что, в свою очередь, является чрезвычайно тревожным симптомом не только для МВД...

Применительно к конкретным аспектам полицейской деятельности суждение об эффективности выносится за рубежом по целому ряду показателей.

В отношении превентивной работы таковыми являются данные о числе:

— выданных официальных предупреждений о недопустимости дальнейшего аморального поведения:

— направленных судебным властям представлений об установлении специального надзора за лицами, ранее допустившими правонарушения:

— лиц, разоблаченных в незаконном владении оружием;

— изъятого незаконно хранившегося оружия, наркотических и взрывчатых веществ;

— выданных и прекращенных полицейский разрешений;

— лекций, бесед и иных выступлений профилактического характера с целью информирования населения о мерах по обеспечению личной и имущественной безопасности и др.

Кроме того, учету подлежит количество проведенных операций по патрулированию и обеспечению порядка во время массовых манифестации, забастовок, спортивных и культурных мероприятий, сопровождению поездов и самолетов, проверок пересекающих границу лиц и перевезенных грузов и др.

При оценке результатов работы полиции учитываются также расходы на нее в соотношении с размерами предотвращенного и возмещенного с помощью полицейских материального ущерба. В США, например, исходя из такого подхода, ежегодный экономический эффект деятельности ФБР, годовой бюджет которого равен почти 1 млрд. долларов, определяется примерно в 2 млрд. долларов.

Процент раскрываемости определяется с использованием следующей формулы:

(А-В) х 100/(С-D)

где:

А — общее число раскрытых преступлений;

В — количество преступлений, совершенных в условиях очевидности;

С — общее количество совершенных преступлений;

D — количество преступлении, не раскрытых на конец анализируемого периода,

Расчеты проводятся в отдельности по тяжким преступлениям (“фелонии”) и менее серьезным (“мисдиминоры”), причем в последнем случае выделяются преступления, в которых имелась жертва, и те, где она отсутствовала.

Анализ официальных данных, обнародованных правоохранительными ведомствами западных стран, свидетельствует, что за период с 1980 по 1995 гг. средний уровень раскрываемости зарегистрированных преступлений составлял: Австрия — 45%, Бельгия — 20%, Великобритания — 30%. Германия — 50%, Италия — 17%, Канада — 47%, Нидерланды — 20%, Норвегия - 20%, США - 22%. Финляндия - 75%, Франция - 40%, Швеция — 40%. Несколько выше (на 10-15%), как правило, раскрываемость таких опасных преступлений, как преднамеренное убийство, изнасилование и др.⁹⁷

В последние годы предпринимаются попытки усовершенствовать подход к учету результатов работы по раскрытию преступлений. Главная их цель — обеспечить максимальную объективность оценки и оптимизировать управленческие решения. В частности, специалисты Великобритании предлагают судить о результатах деятельности подразделений криминальной полиции (и каждого конкретного сотрудника) не только по количеству преступлений, раскрытых за определенное время, но и учитывать фактор “сложности”, для чего признается целесообразным разработать специальную таблицу коэффициентов. Мысль здравая. Нет сомнения, что оценка работы по раскрытию преступлений должна быть индивидуализирована. Это позволило бы более справедливо поощрять отличившихся, рациональнее распределять оперативный состав. Но в действительности, к сожалению, во всем мире вклад полицейских в раскрытие преступлений зачастую остается обезличенным. Конечно, раскрытие преступлений — это своеобразный “творческий процесс”, результаты которого подчас зависят исключительно от интуиции, сообразительности, энергичности, смелости, знаний и навыков конкретного сыщика, и можно со всей определенностью утверждать, что таланты выдающихся детективов наподобие Холмса, Пуаро, Мегрэ или Коломбо всегда будут востребованы. Но в большинстве случаев положительные итоги достигаются все-таки благодаря усилиям не только их, но и множества других функционеров: следователей, экспертов-криминалистов, сотрудников информационных аппаратов, дежурных и т. д. Поэтому достаточно четко определить значимость роли каждого участника данного процесса весьма затруднительно. И не случайно, видимо, английские специалисты до сих пор не продвинулись в реализации названного проекта. Одним из показателей эффективности считается также оперативность реакции на правонарушения, в первую очередь в форме производства арестов. На Западе этот показатель довольно высок, если не сказать, оптимален, — как правило, полицейским требуется для прибытия на место происшествия с момента получения вызова от 5 до 10 минут. Что касается арестов, то в большинстве государств, в том числе в США. Канаде, ФРГ, Италии, свыше 30% арестов производится менее чем через полчаса после получения информации о правонарушении; около 50% — в течение двух с половиной часов; к концу первой недели — почти две трети арестов и 90% — в течение месяца.⁹⁸ В данном случае учитываются, однако, не все аресты, а лишь те, обоснованность которых впоследствии подтверждается судебными инстанциями при предварительном слушании дела.

В целях определения эффективности вычисляется коэффициент, получаемый по формуле:

К=А/В,

где:

А — число арестов, признанных судом обоснованными;

В — число вызовов полиции, связанных с правонарушениями.

Показательно, что в реальности число арестованных гораздо больше, чем признанных впоследствии судом виновными. В США, скажем, за период с 1980 по 1990 год полицией ежегодно арестовывалось почти 725 тыс. граждан, осуждались же из них лишь около 195 тыс. Такая картина наблюдается и в других развитых странах. В основном это связано с необходимостью производить так называемые “превентивные аресты” в профилактических целях и неспособностью в ряде случаев собрать необходимые доказательства преступной деятельности. Имеют место, конечно, и факты необоснованных арестов, что, по-видимому, следует считать явлением, присущим правоохранительной деятельности вообще.

Для раскрытия таких “традиционных” преступлений, как убийства, изнасилования, контрабанда, у полиции в целом достаточно сил, средств и навыков. Однако когда речь идет, например, о мошенничестве с использованием компьютеров, продаже заведомо устаревших или неподходящих технологий, незаконном вывозе капитала, биржевых и информационных махинациях, спекуляции земельными участками, незаконном получении подрядов на строительство и некоторых иных противоправных действиях, получивших распространение в последние годы, полицейские зачастую оказываются бессильными.

Нужно учесть и то, что при принятии очень многих стратегических решений приходится учитывать нередко противоположные мнения различных политических сил, что сделать порой весьма непросто. Трудности полиции этим не исчерпываются, но ей, тем не менее, все же удастся достигать приемлемых результатов.

Опрос более 20 тыс. граждан 12 государств Европейского Сообщества, а также Австрии, Швеции, Норвегии и Финляндии, проведенный в начале 90-х гг. показал, что первое место в шкале доверия граждан занимает полиция (70%), опережая ЕС (59%), вооруженные силы (58%), систему образования (56%), церковь (54%), телевидение и радио (53%), систему социального страхования (49%), местную власть (47%), парламенты (43%), прессу (38%), международные компании (37%), профсоюзы (36%) и индустрию рекламы (24%).¹⁰⁰ Такое положение можно объяснить различными причинами: традиционным уважением к праву и органам, его охраняющим, интенсивным пропагандистским воздействием, надеждой на полицию как на защитника от растущей преступности. На благожелательное отношение к полиции влияет и то, что ее действия обычно не создают впечатления карающих и могут быть обжалованы в суде. Важная предпосылка положительной оценки — уверенность в том, что полиция зачастую добивается максимума с точки зрения вложенных затрат и имеющихся у нее сил и средств, а также в том, что преступность является неизбежным злом.

Сказываются и реальные, широко пропагандируемые успехи при проведении крупномасштабных и сложных акций по борьбе с преступностью, таких, скажем, как освобождение полицией ФРГ в 1977 г. заложников, захваченных интернациональной командой террористов в авиалайнере “Люфтганза”, аресты во Франции в 1980 г. ядра ультралевой группировки “Прямое действие”, а в Италии в конце 1987 г. — более 300 главарей и активных членов сицилийской мафии, руководителей подрывных организаций “Красные бригады”. “Отряды действия пролетариата”, “Черный порядок”, “Роза ветров”. В этом же ряду можно назвать нейтрализацию в 1996 г. преступной японской секты “Аум Сенрикё”, освобождение в 1997 г. в г. Лима (Перу) нескольких сотен заложников, захваченных в здании японского посольства левой террористической группой “Движение Тупака Омару” и проч. Вполне закономерно, что всякое государство в той или иной степени распространяет и поддерживает идеализированное представление о полиции и ее служащих.

Благоприятное отношение общества к полиции в определенной мере объясняется и тем, что на потерпевшем зачастую не отражается неспособность полицейских органов раскрыть те или иные имущественные преступления, поскольку законодательство ряда развитых стран (Швеции. Швейцарии, Канады и др.) возлагает обязанность возместить ущерб, причиненный преступником, не на виновное лицо (которое может быть и не установлено), а на государство.

И все же главное — что в своем подавляющем большинстве население положительно относится к существующей государственно-правовой системе, убеждено в том, что действия полицейского аппарата направлены на защиту общественных интересов, подчиняются правовым нормам, принимаемым на основе открытой процедуры и состязательности между различными политическими силами, представленными в парламентах и находящимися под общественным контролем. Как справедливо подметил А.А. Зиновьев, на Западе “преобладает гражданское отношение, то есть люди осознают и признают закономерность и целесообразность существующей государственности. Деятельность последней подвергается систематической критике, но критике конкретной, не ориентирующейся на ее уничтожение. Здесь не происходит накопление антигосударственных умонастроений, переходящих в полное отрицание системы власти вообще... Я всегда замечал границу, которую тут никто не переступал, а именно — границу гражданского уважения к власти, границу гражданской ответственности за судьбу общества”.¹⁰¹

Показательно, что в парламентах не поднимаются вопросы о необходимости коренной реорганизации полиции или изменении ее стратегии. Речь идет, как правило, лишь о целесообразности некоторых структурных и кадровых новаций, об использовании технических средств, увеличении или уменьшении ассигнований на нужды отраслевых служб или их составных звеньев, совершенствовании информационного обеспечения полицейских органов.

Обострение таких негативных явлений как преступность, в том числе организованная и транснациональная, расовые, межнациональные и межэтнические конфликты, религиозный и политический экстремизм, неконтролируемые миграционные процессы, экологические кризисные явления прямо и косвенно оказывает существенное влияние на деятельность полиции, ставит перед ней более сложные и многообразные, а зачастую и качественно новые задачи, что, в свою очередь, вызывает определенное реформирование организации, форм и методов работы полицейских сил.

На протяжении последних двух-трех десятилетий в США, Канаде, западноевропейских государствах, Японии, Сингапуре, Южной Корее, Австралии и некоторых других странах предпринимались различные меры, направленные на придание деятельности полиции характера, адекватного изменениям, происходящим в обществе.

Причем среди теоретиков и практиков в сфере полицейской стратегии не было, да и нет единства взглядов на то, куда перенести основной акцент в работе полиции — на превенцию правонарушений или же на выполнение ею репрессивных функций. Первая точка зрения получила официальную поддержку в США, Великобритании, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, Германии, Австрии, Швеции, Норвегии, Финляндии, Дании, Японии, Сингапуре и некоторых других странах, вторая — в государствах Латинской Европы и Америки, бывших европейских и азиатских социалистических республиках, Израиле, Египте. Было бы неверным, конечно, абсолютизировать превентивную или репрессивную работу: одно должно дополнять другое. Но в условиях ограниченных кадровых и материальных возможностей полиции государственная администрация всех стран мира неизбежно вынуждена определять приоритетный вектор ее деятельности.

Некоторые ученые особо подчеркивают, что успешная превенция правонарушений будет эффективной лишь тогда, когда эта деятельность сможет охватить все общество, которое превратится в партнера полиции.¹⁰² Мысль насколько бесспорная, настолько же утопическая. История показывает, что никогда еще полицейская профилактика не охватывала все общество, и нигде еще все социальные слои не относились к деятельности полиции с той высочайшей степенью понимания и симпатии, которая бы позволила обеспечить ей всеобщую активную поддержку. Не стоит забывать и о привычке “благополучных” американцев и западноевропейцев к размагничивающему комфорту и связанному с ним “пофигизму”...

Кстати, многие специалисты обращают особое внимание на опасность социальной изоляции полиции, если она теряет связь с населением. Ей рекомендуется завоевывать уважение не путем приспособления к общественному мнению, а абсолютно беспристрастным служению закону, готовностью оказать услугу каждому гражданину независимо от его социального положения, вежливостью поведения и самоотверженностью при защите жизни и имущества граждан.¹⁰³

Но пожелания — пожеланиями, а на практике полицейские органы в 80—90-е гг. более активно, чем прежде, стали, проявлять себя в качестве исполнительно-репрессивных. Эта тенденция универсальна и связана с повсеместным ростом таких преступлений как терроризм, незаконный оборот наркотиков, массовые беспорядки на почве религиозного экстремизма и межнациональной розни и др. Поскольку в настоящее время в мире отсутствуют достаточно эффективные средства для превенции таких правонарушений, усиление репрессивных функций полиции будет возрастать.

Распространению названной тенденции способствует несовершенство законодательства. Так, британские юристы указывают на нечеткое определение в праве самого понятия “преступления против общественного порядка” как на одну из причин недостаточной эффективности его охраны и чрезмерного полицейского насилия в отношении лиц, принимавших лишь пассивное участие в групповых беспорядках или оказавшихся случайными свидетелями таковых. Закон, как справедливо отмечают наши британские коллеги, должен быть ясным, выполнимым и эффективным.¹⁰⁴

Несмотря на различные оценки полиции в современном, мире, зарубежные специалисты единодушны в признании ее огромной роли. Удачно, на наш взгляд, о значении полиции высказался Г. Мариньон (Аргентина): “Она воистину стала одним из краеугольных камней государства. Глобальную силу каждой страны можно измерить по возможностям ее полиции. Государство будущего можно представить в мечтах без армии. Но с полицией еще более мощной, чем нынешняя”.¹⁰⁵ Вместе с тем, все большее распространение получает подход к полиции как к организации по предоставлению услуг населению в сфере правоохраны. Такая позиция нашла отражение в ряде национальных и международных документов еще в 70-е годы. Как отмечается в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., “служба обществу включает в себя в частности, оказание услуг и помощи тем членам общины, которые по личным, экономическим и социальным или другим причинам чрезвычайного характера нуждаются в немедленной помощи”.¹⁰⁶

Какими же видятся за рубежом меры по повышению эффективности полицейской деятельности? Считается, что в первую очередь необходимо обеспечить:

— укрепление взаимодействия отраслевых служб и подразделении полиции между собой, с иными правоохранительными органами и общественностью:

— дальнейшую специализацию персонала по борьбе с конкретными видами правонарушений;

— улучшение профессиональной подготовки личного состава;

— оптимизацию системы информационного обеспечения полицейских сил;

— внедрение в работу новейших технических средств.¹⁰⁷

При разработке планов повышения эффективности деятельности полиции особое внимание придается нововведениям в области управления. В книге А. Дж. Батлера “Руководство полицией” перечисляется несколько таких факторов, в частности:

— активное участие сотрудников каждого подразделения в процессе повышения эффективности его работы:

— поддержка управленческих нововведений со стороны руководителей подразделений;

— воспитание у персонала чувства личной ответственности и моральных стимулов причастности к решению поставленной задачи:

— четкое знание сотрудниками общих и конкретных целей нововведений, понимание поставленных перед ним задач:

— уверенные действия руководства.

Кроме того, подчеркивается, что важной предпосылкой успеха всех мероприятий по повышению эффективности работы полиции является поддержка их со стороны населения.¹⁰⁸

В данной связи обращает на себя внимание тот факт, что в США, Канаде, Японии и большинстве стран Западной Европы, получила признание концепция “коммунальной полиции”. Суть ее заключается в установлении партнерства полиции и населения на уровне общины.¹⁰⁹

Интересно, что американские исследователи оценивают неблагополучие в общине по следующим признакам:

— наличие бездомных, проституток и молодежных банд;

— слабая связь общины с полицией, отсутствие помощи правоохранительным органам со стороны населения;

— пьянство в общественных местах;

— открытая торговля наркотиками;

— грязь в общественных местах.

Вместе с тем, зарубежные полицеисты отмечают, что внедрение “коммунальной” модели порождает ряд специфических проблем, в т. ч. перераспределение стратегических и тактических задач взаимодействия с населением, изменение критериев оценки эффективности полиции, роли ее руководящих органов в совместном с общиной планировании стратегии охраны правопорядка. Достижение разумного баланса между превентивными и силовыми действиями в отношении правонарушений всегда есть и будет одной из главных проблем полицейской стратегии.

Вместе с тем, как справедливо отмечал известный итальянский юрист Р. Минца, в преступности “можно найти много элементов чисто политического содержания. Она представляет собой своеобразное проявление протеста, распространенного в обществе, влияет на распределение государственных средств и, наконец, оказывает влияние на степень свободы предоставляемой гражданам государством”. Показательно, что для западных стран характерна поляризация взглядов на перспективы роста борьбы с правонарушениями. По мнению некоторых, и условиях роста преступности следует всемерно усиливать полицейский аппарат и наделить ею чрезвычайными полномочиями, шире использовать различные “превентивные меры”. Однако, возражают им многочисленные оппонент ты, подобные мероприятия являются слишком дорогой ценой, ибо связаны с ограничением демократии или отказом от нее.

Такая опасность, как уже показал опыт Западной Европы (закон борьбе с терроризмом в Испании, направленный против всех оппозицонных элементов, закон “О запрете на профессии” в ФРГ), реально существует. Oтнюдь не случайно поэтому, что сегодня очень обострены споры между сторонниками пересмотра действующих систем охраны правопорядка и норм судопроизводства и теми, кто считает, что эффектная борьба с правонарушениями возможна на основе существующей законности, без отказа от демократических принципов.

Очевидно, что все споры, выходящие за узкопрофессиональные paмки, по существу неразрешимы: в любом обществе есть и будет немало и приверженцев, и противников демократии, людей, ставящих превыше всего прагматические интересы и безразличных к идеологической и политической мотивации. Преобладание в обществе той или иной ориентации обуславливается рядом объективных и субъективных факторов, среди которых особую значимость имеет способность властей обеспечивать эффективный контроль над преступностью. Но эта задача может быть разрешена различными способами как в государствах с демократическими, так и с авторитарными режимами. Известно, например, что эксперты относят к числу “безопасных” стран мира Швецию и Вьетнам, Великобританию и КНДР. В то же время США, где каждые 2 секунды совершается серьезное преступление и где, кстати, число убийств на 100 тыс. жителей в 4-5, изнасилований — в 7, а грабежей — в 10 раз больше, чем в Западной Европе, принято наряду с Заиром, Ираком и Ираном относить к разряду “наиболее опасных”. Однако трудно себе представить, чтобы большинство граждан США предпочло, скажем, вьетнамскую модель обеспечения законопорядка. Очевидно, что тяготение к демократическим или, напротив, авторитарным способам ослабления криминальной напряженности зависит в первую очередь от особенностей национального менталитета, обусловливающих гражданскую позицию того или иною народа.

Подведем некоторые итоги. Полиция в зарубежном мире является одним из старейших государственных институтов, значение которого всегда было и остается огромным как для общества в целом, так и для всех без исключения политических режимов. Это обусловлено прежде всего социально-политической значимостью выполняемых ею многочисленных функций по обеспечению установленного правопорядка с помощью мер непосредственною принуждения.

Теоретические и организационно-правовые модели функционирования полиции постоянно эволюционируют, причем соответствующие процессы интенсифицируются. Однако взгляды на ее задачи и организацию неодинаковы и определяются как национальными особенностями, так и проблемами, стоящими на определенном этапе перед конкретной страной. Именно эти особенности имели и имеют доминирующее значение при выборе каждым народом тою или иного политическою режима, а, значит, организационно-правовых принципов деятельности полицейских сил. Прямая и непосредственная зависимость полиции от конкретного политического режима, “силовым” гарантом существования которою она служит, приводит при его изменении к коренному реформированию правовой базы, кадров, организационных моделей, стратегии и тактики ее функционирования.

Применение санкционированного государством насилия является основным признаком, детерминирующим место и роль полиции в системе органов исполнительной власти. При этом значение полицейской деятельности и самой этой организации неизменно возрастает при осложнении политической, экономической и криминогенной ситуации и, особенно, когда правящие круги пытаются решить возникшие проблемы радикальным путем. Отнюдь не случайно поэтому, что полиция становится главным инструментом поддержания власти в авторитарных и тоталитарных государствах, где насильственный радикализм рассматривается как оптимальное средство устранения препятствий для реализации официальных впутриполитических доктрин. В таких условиях она превращается в мощный, насквозь политизированный, крайне милитаризованный централизованный аппарат, обладающий чрезвычайно широким объемом полномочий, ориентированный на осуществление всестороннего контроля над обществом и широкомасштабные репрессии в отношении оппозиции и уголовных элементов. Причем выполняет она эти задачи небезуспешно.

Основные черты организации и деятельности, тенденции развития полиций тоталитарных режимов (при авторитаризме — в несколько “смягченном” виде) являются по существу универсальными. Если рассматривать историю как перманентное противостояние двух идей — демократии и авторитаризма, то нельзя утверждать, что изучение организационно-правовых принципов работы полиции авторитарных государств имеет лишь теоретическое значение. Однако нужно помнить, что Россия обладает, пожалуй, самым значительным в мире опытом правового регулирования, организации и функционирования органов охраны правопорядка в условиях специфической авторитарной советской государственности.

Что касается деятельности полицейских аппаратов в современных демократических странах, ее результаты не столь впечатляющи, о чем можно судить, например, по довольно низкой раскрываемости преступлений и неспособность эффективно нейтрализовать акции мафии, особенно в экономической сфере. Однако нации, сделавшие выбор в пользу демократии, признают такое положение приемлемым, о чем свидетельствует высокий социальный рейтинг полиции. В основе этого — укоренившаяся в общественном сознании приверженность к демократическим ценностям, доверие к государству и его институтам, убежденность в том, что полиция достигает максимума в складывающейся ситуации и, одновременно, неприятие присущих авторитаризму методов снятия криминальной напряженности, неизбежно сопряженных с серьезным и массовым ограничением прав и свобод личности. Сказывается и то, что большинство населения в повседневности не ощущает присутствия организованной преступности, деятельность которой, хотя и активна, но имеет значительно более “вегетарианский” и ограниченный характер, по сравнению с всеохватывающим “беспределом” российских криминальных группировок.

Подчеркнем: социальный рейтинг полиции служит наиболее объективным критерием определения эффективности ее деятельности и должен в первую очередь приниматься во внимание при выборе страны, опыт которой может представлять интерес для совершенствования организационно-правовых основ работы органов внутренних дел России. При этом, однако, следует обязательно учитывать вышеназванные факторы, влияющие на общественную оценку эффективности функционирования полицейских сил.

Для развитых стран характерно наличие общенациональных и региональных программ деятельности полиции, включающих юридические, организационно-управленческие и иные взаимосвязанные меры, имеющие достаточное финансовое обеспечение. Творческое использование такой практики, несомненно, может иметь для нас немалый интерес, и поэтому научное исследование данной проблематики представляется весьма перспективным. Но именно перспективным, так как соответствующие программы действуют там, где социально-экономическая и политическая обстановка относительно стабильна и имеются большие финансовые возможности для проведения их в жизнь, чего, к сожалению, нельзя сказать о сегодняшней России. Это необходимо помнить при теоретическом и практическом анализе любых элементов опыта деятельности полиций демократических держав и учитывать при выработке рекомендаций по его использованию в отечественных условиях.