Уголовная политика – важная составная часть системы профилактики наркотизма. Поэтому мы сочли возможным разместить на сайте эту информационную записку, представленную Президенту в конце 1997 г. Как оказалось, к мнению больших юристов не слишком прислушиваются при принятии Законов (см. текст Закона “О наркотических средствах и психотропных веществах”). Однако принятие идиотских законов проблему только усугубляет.
Посему не оставляем стараний.

Некоторые вопросы реализации уголовной политики в современных условиях

1. Кризис правопорядка

1.1. Как показывают результаты социологических исследований, одной из самых тревожных проблем в жизни российского общества стал затянувшийся и все углубляющийся кризис правопорядка. Население испытывает чувство беззащитности перед преступностью. Это чувство основано на убеждении: правоохранительные органы либо бессильны перед преступниками, либо действуют с ними заодно. По данным НИИ МВД РФ, около 60% потерпевших от тяжких преступлений не обращаются в правоохранительные органы.

Практически прекратился начавшийся в 1991 году процесс становления независимой судебной власти. Судебная система, финансируемая лишь на одну треть от минимально необходимого для отправления правосудия, находится на грани полного развала. Сроки рассмотрения уголовных и гражданских дел продолжают увеличиваться. В своем нынешнем виде суды не способны обеспечить нормальное функционирование рыночной экономики и демократических институтов правового государства.

Крайне низка степень доверия населения к милиции, прокуратуре, судам. В некоторых регионах (например, в Санкт-Петербурге) они располагают полным доверием лишь у 3—4% опрошенных. Невозможность защитить свои права, свою жизнь, свою собственность правовым путем толкает людей на самозащиту, повышает авторитет преступных кланов, к которым все чаще обращаются различные слои населения.

1.2. Некоторое улучшение показателей криминальной статистики (падение уровня преступности, повышение раскрываемости) в 1995—96 гг., по оценке криминологов, достигнуто в последние годы за счет укрывательства преступлений (в т.ч. таких тяжких, как умышленные убийства) от регистрации, а также концентрации усилий органов МВД РФ на борьбе с легкораскрываемой социально-бытовой преступностью. При этом практически утрачен контроль за наиболее опасными видами криминальных проявлений: организованной и профессиональной преступностью, коррупцией, терроризмом и т.п.

1.3. Кризис правопорядка в России часто связывают с объективными трудностями переходного периода (продолжающееся падение ВВП, рост уровня преступности, политическая нестабильность и т.п.). Однако по большей части этот кризис вызван отсутствием продуманной и реалистичной уголовной политики. Более того, есть основания полагать, что проводимая ныне уголовная политика и является одной из причин углубления экономического кризиса.

2.1. В последние три-четыре десятилетия накоплен огромный международный опыт, позволяющий судить об эффективности различных государственных стратегии в условиях криминального взрыва. С 50-х годов для большинства экономически развитых стран преступность приобрела характер глобальной проблемы: огромными темпами увеличивался уровень преступности (даже в относительно благополучных странах Северной Европы количество преступлений выросло за 30 лет более чем в 4 раза), изменился ее качественный характер (резкое расширение коррупции, организованной преступности, наркопреступности, терроризма, вандализма и т.п.). Заслуживает внимания и опыт бывших коммунистических стран, которые формируют свою уголовную политику в сходных с нашей страной условиях (рост преступности и сокращение ресурсов).

Рассмотрение уголовной политики в контексте международного опыта позволяет лучше понять истоки нынешнего критического положения.

2.2. Ужесточение уголовной политики кажется естественной реакцией на рост преступности. Однако, как показывает опыт европейских стран, преобладающей тенденцией в период криминального взрыва является не ужесточение, а смягчение уголовной политики. В ФРГ, например, относительная доля приговоров к лишению свободы изменялась в направлении прямо противоположном росту преступности: 37% — в 1950 году; 19% — в 1960;

5% — в 1991; причем, более 60% осужденных к лишению свободы (в 1991 г. — 63%) приговариваются к срокам менее одного года.

Одна из причин, которые обуславливают такую, на первый взгляд, парадоксальную реакцию на криминальный взрыв — ограниченность материальных и профессиональных ресурсов, которые общество может использовать для противодействия преступности. Эти ресурсы невозможно увеличивать темпами, пропорциональными росту криминальных проявлений. Кроме того, экстенсивный путь развития дорогостоящей и громоздкой системы уголовной юстиции, при попытке его реализации, привел бы к еще более разрушительным последствиям для общества, чем сама преступность. Если бы в последние три-четыре десятилетия уголовная политика оставалась неизменной, половина работоспособного населения европейских стран состояла бы из тех, кто сидит в тюрьме, и тех, кто занят регистрацией, расследованием, рассмотрением уголовных дел, охраной пенитенциарных учреждений и т.п.

Концентрация материальных средств и людских ресурсов для предотвращения эскалации “нетрадиционной” (организованной, связанной с наркотиками и т.д.) преступности потребовала большей терпимости по отношению к преступности “традиционной” (социально-бытовой, ситуативной, случайной и т.п.). Поскольку последняя составляет преобладающий массив криминальных проявлений, смягчение для “традиционных” преступников прежних суровых санкций позволило предотвратить резкий рост тюремного населения (в период значительного увеличения общего количества лиц, привлекаемых к уголовной ответственности) и, соответственно, избежать расхода огромных средств на создание новых тюремных мест.

В большинстве экономически развитых стран мира рост относительного количество заключенных в период криминальных всплесков был незначительным, а а некоторых случаях численность тюремного населения оставалась стабильной или даже уменьшилась (например, Польша, Венгрия, Молдова и др.). Наиболее дешевыми способами стабилизации (или сокращения) тюремного населения является декриминализация части “традиционных” видов преступлении, расширение видов наказаний, альтернативных лишению свободы, использование института досрочного освобождения и т.п.

Другие стратегии (депенализация, сокращение относительного количества приговоров к тюремному наказанию, сокращение сроков лишения свободы) требуют вложения дополнительных средств на развитие и функционирование структур, обеспечивающих надзор за правонарушителями, исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы и т.д. Но и эти расходы (в расчете на одного обвиняемого или осужденного) в 10-20 раз ниже расходов на создание новых тюремных мест и содержание заключенных в местах лишения свободы.

2.3. Уголовная политика России в 1991—1996 гг. по существу продолжает использовать стратегии советского периода, связанные с неразборчивостью, избыточностью и жестокостью репрессий. Относительная доля обвиняемых, арестованных прокурорами, составляла в этот период 36—42% от всех привлеченных к уголовной ответственности, приговоренных судами к лишению свободы — 35—40%.

Особое беспокойство вызывают масштабы необоснованных арестов, санкцию на которые дает в подавляющем числе случаев прокуратура. Так, в 1993 году прокурорами было арестовано 392 тысячи человек. К лишению свободы судами приговорено — 293 тысячи (т.е. на 34% меньше). Следует также учесть, что 12—15% осужденных к лишению свободы берется под стражу уже в зале суда. Даже если сравнить число арестованных прокурорами в предыдущем году с количеством осужденных к лишению свободы в текущем году, арестованных будет все равно на 10—20% больше (см. рис. 2, с. 48). Так, в 1994 году было приговорено к лишению свободы 333 тысячи человек, то есть на 18% меньше. Необоснованные аресты явились основной причиной переполненности следственных изоляторов, сами условия содержания в которых признаны пыточными.

Очевидна и адресность уголовных репрессии, они прежде всего направлены на те группы населения, которые являются жертвами социальной политики государства. Количество арестованных, осужденных, заключенных растет отнюдь не за счет “нетрадиционной”, опасной и рецидивной преступности.

Так, судя по публикациям в средствах массовой информации, сообщениям правоохранительных органов, практически ежедневно совершаются заказные убийства, различного рода разборки в сфере криминального и легального бизнеса. Однако основной массив оконченных судебных или следственных дел по убийствам относится, за редким исключением, к “традиционным” преступлениям, совершаемым в условиях очевидности и не представляющим особой сложности для расследования. В 70—80% случаев таких дел преступников задерживают в течение суток, велика доля тех, кто сам сообщил о совершенном убийстве.

Судимость за менее тяжкие преступления выросла, например, в 1994 году (несмотря на амнистию), более чем на треть, за малозначительные преступления (предусматривающие санкцию до 1 года лишения свободы) — почти на 20%. Наблюдался устойчивый рост численности осужденных впервые, совершивших преступление в одиночку и т.п.

В результате проведения такой уголовной политики количество заключенных в России выросло за последние 5 лет более, чем в полтора раза, при общем увеличении уровня регистрируемой преступности на 20—22%.

Расходы на уголовно-исполнительную систему только из федерального бюджета превысили в 1996 году 8,5 триллионов рублей или около 2% всей расходной части бюджета и 0,4% ВВП. Общие же ресурсы, которые уходят на содержание заключенных, пенитенциарных и других сопутствующих служб, по нашей оценке, приближаются к 2% ВВП.

И для стран с гораздо более благополучной экономикой подобные расходы были бы неподъемными. Между тем, и выделяемых средств все равно не хватает для обеспечения минимально необходимых условий для выживания полуторамиллионной армии заключенных и сотрудников пенитенциарных служб, не говоря уже о соблюдении каких-либо стандартов.

Некоторые (весьма скромные) возможности для сокращения тюремного населения, казалось бы, предоставляет новый УК РФ, предусматривающий введение наказаний, не связанных с лишением свободы, и краткосрочные аресты. Однако МВД и Прокуратура активно выступают против реального введения этих видов наказания, ссылаясь на то, что создание соответствующих служб и капитальные затраты на создание тюремных мест требуют вложения дополнительных средств. Между тем очевидно, что расходы федерального бюджета на создание новых мест в колониях и СИЗО (а они необходимы при сохранении нынешней численности заключенных) будут гораздо большими. Кроме того, использование новых видов уголовного наказания уже в ближайшие два года позволило бы сократить количество заключенных на 300-400 тысяч человек и тем самым значительно снизить расходы на содержание общего тюремного населения.

В европейских странах используются преимущественно короткие сроки наказания к лишению свободы. В ФРГ 41-му проценту таких осужденных назначается срок до 6 месяцев лишения свободы, 22% приговариваются к лишению свободы от 7 месяцев до года. В нашей стране в 1926 году (период рекордного уровня преступности) 49% заключенных имели срок наказания менее одного года. По данным выборочной переписи осужденных 1994 года сейчас таких заключенных всего 2,3%. В царской России средний срок наказания к лишению свободы колебался в пределах 2-3 месяцев. В основном этот вид наказания использовался для “острастки и вразумления”. По данным многочисленных исследований, длительные сроки наказания к лишению свободы приводят к крайне негативным, разрушительным последствиям для личности и общества. Как заметил один английский криминолог, “это самый дорогой способ превращения людей не очень хороших в исчадия ада”. В то же время короткие сроки наказания не имеют таких последствий в виде рецидивной преступности, разадаптации осужденного и разрушения социальной ткани, в которую он включен.

2.4. В периоды криминальных всплесков практически невозможно обойтись без увеличения средств, выделяемых на органы уголовной юстиции. Как показывает международный опыт, более эффективной, с точки зрения отдачи вложенных средств, является стратегия интенсивного развиятия органов уголовной юстиции, предполагающая, прежде всего, укрепление правоохранительных и судебных органов, повышение профессионализма их сотрудников, улучшение технической оснащенности этих и вспомогательных (например, экспертных) служб, увеличение относительной доли помощников технических сотрудников в органах уголовной юстиции, а также проведение организационно-технических мероприятий, направленных на увеличение пропускной способности органов правопорядка и уголовной юстиции без потери качества результатов их работы. Для увеличения пропускной способности системы уголовной юстиции используют и некоторые другие стратегии, не требующие значительных затрат, например, введение упрощенного производства в отношении малоопасных и очевидных правонарушений.

Еще одна стратегия, позволяющая сэкономить значительные ресурсы — это сокращение сферы деятельности уголовной юстиции. Отчасти это достигается корректировкой следственной и судебной практики, расширением возможностей для прекращения уголовных дел на всех стадиях отправления правосудия (например, за счет более широкого использования института реституции).

Например, в Швеции с начала 70-х годов к уголовной ответственности привлекалось менее 50% правонарушителей, совершивших мелкие (50 шведских крон или около 7 американских долларов) кражи в магазинах. В остальных случаях дело ограничивалось сообщением в полицию и регистрацией правонарушения. В Японии до стадии вынесения судебного приговора доходит весьма ограниченное количество возбужденных уголовных дел, при этом большая часть правонарушителей передается под контроль или опеку общественным или полугосударственным структурам.

Более кардинальным, но требующим дополнительных расходов, направлением являются стратегии, предусматривающие создание новых (и расширение существующих) институтов и служб, оттягивающих на себя значительный поток очевидных и не представляющих большой сложности для расследования уголовных дел. Вес большее распространение получают т.н. “примирительная юстиция”, “компенсационная юстиция”, “юстиция причастных”, третейские суды.

Все эти стратегии также способствуют уменьшению расходов на “традиционную” преступность и позволяют сконцентрировать ограниченные материальные и профессиональные ресурсы государства на более опасной — “нетрадиционной” преступности.

2.5. В России в условиях постоянно сокращающихся ресурсов (падение ВВП в 1991—96 гг. составило 40%) расходы на “борьбу с преступностью” росли, насколько нам позволяет судить доступная информация, в абсолютном (в сравнимых ценах) и в относительном выражении еще большими темпами, чем преступность. Все это происходило на фоне глубокого и затяжного падения расходов на социально-культурные программы, которые оказывают существенное влияние на причины, порождающие преступность.

Можно определенно утверждать, что в области уголовной политики Россией был выбран путь экстенсивного развития структур, связанных с начальной и конечной стадией уголовного преследования (милиция, дознание, следствие, исполнение наказания в виде лишения свободы). Финансирование судов, как мы уже упоминали, достигло той критической отметки, за которой начинается распад судебной системы. О последствиях такого выбора можно судить на примере изменений, происходивших в следственных органах МВД.

С 1992 по 1996 год, при общем увеличении следовательского корпуса почти на 16 тысяч человек (58%), количество следователей с высшим юридическим образованием сократилось на 2,8 тысяч (до 45% от общего числа), со стажем работы более 3-х лет— на 1,6 тысяч (до 34% от общего числа). 20% следователей имели в 1996 году стаж работы менее 1 года. Снизилась оснащенность следователей криминальной техникой, оргоборудованием и автотранспортом. Теперь на один “следственный чемодан” (набор всех необходимых на месте происшествия приспособлений) приходится 15 следователей. При этом на голодный паек были посажены экспертные и все другие, обеспечивающие качество и время уголовного расследования, службы.

Некачественная работа следственных органов предопределяет сбои на стадии судебного рассмотрения дела, фантастически огромные сроки расследования дел приводят к переполнению следственных изоляторов.

Безусловно, подобная “реформа” не могла не привести к потере профессионализма следственных органов и другим разрушительным для правопорядка последствиям.

Аналогичная картина наблюдается и в других органах МВД. Попытка пропорционального (росту преступности) увеличения штатов этих служб, помимо расходования огромных средств, привела к резкому снижению качества их работы, а, значит, к разрушению правопорядка, росту коррупции и, связанной с ней, организованной преступности. Криминальность сотрудников органов уголовной юстиции достигла небывалых размеров, правоохранительные органы (вместе с разросшимся тюремным населением) становятся одним из основных источников воспроизводства и расширения организованной и профессиональной преступности.

2.6. Как показывает международный опыт, концентрация материальных средств и людских ресурсов на противодействие профессиональной, организованной и другим опасным видам преступности связана с определенными издержками. Продолжается рост общей преступности, уровень регистрируемых правонарушений в большинстве стран Европы и в США в 2—8 раз выше, чем в России. Снижаются основные показатели, по которым у нас традиционно судят о качестве работы органов уголовной юстиции. Например, раскрываемость преступлений в большинстве западных стран не превышает в последние четверть века 50% (в США раскрываемость серьезных преступлений— чуть больше 20%), растет и латентная преступность. Однако население переживает эти издержки куда спокойнее, чем в России, степень доверия граждан к правоохранительным органам и судам продолжает сохраняться на очень высоком уровне. В значительной степени это связано с реализацией стратегии восстановления правопорядка. Начиная с 1970-х годов, уголовная политика развитых стран переключила свое внимание с преступника, как главного объекта воздействия, на жертву преступления.

Значительные средства тратятся на реализацию всего спектра прав, предусмотренных в этом случае международным законодательством: право на доступ к механизмам правосудия и справедливое обращение; право на реституцию, на компенсацию со стороны государства (в случае, когда ее в полном объеме невозможно получить от правонарушителя), право на социальную помощь. Необходимая материальная, медицинская, психологическая и социальная помощь оказывается жертве преступления по правительственным, добровольным, общинным и местным каналам даже в том случае, когда пострадавший по каким-либо причинам не желает обращаться в полицию или суд.

Процесс ограничения сферы деятельности уголовной юстиции во многих странах сопровождается созданием служб, которые используют для решения проблемы преступности нерепрессивные, некарательные технологии. Главная цель этих служб: помочь жертве преступления и правонарушителю. Реализация этого направления уголовной политики, помимо всего прочего, возвращает жертве преступления и правонарушителю активную роль в решении конфликта между ними, тогда как уголовное правосудие отдает решение всех проблем потерпевшего и обвиняемого на откуп функционерам бюрократических систем.

2.7. Проведенный нами контент-анализ законодательных актов, криминальной и судебной статистики, других источников, в которых в той или иной мере самоотражается деятельность правоохранительных органов, позволяет утверждать, что уголовная политика России полностью вытеснила из сферы своего внимания и интересов жертву преступления, сконцентрировав все усилия и устремления на правонарушителе.

В исследованных текстах термин “жертва преступления” практически не встречается. Потерпевший (это понятие охватывает лишь часть понятия “жертва преступления”) является фигурой еще более ничтожной и жалкой, чем обвиняемый. Те нормы нашего законодательства, которые касаются прав потерпевших, составляют крохотный сегмент от полного круга международных норм, относящихся к жертвам преступлений и злоупотреблений властью, а также вступают в противоречие с соответствующими конституционными нормами. В новом Уголовном Кодексе права потерпевшего урезаны в еще большей степени, чем в старом. Например, исключен такой вид наказания, как возложение на обвиняемого обязанности загладить причиненный потерпевшему вред (п. 8 ч.1 ст. 21 старого УК РСФСР).

В сборниках криминальной и судебной статистики дается довольно подробная информация о подозреваемых, обвиняемых, осужденных: их количество, социальный, возрастной состав, распределение по видам преступлений, в которых они обвиняются и т.п. Каких-либо сведений о жертвах преступлений и потерпевших (количество поступивших от них заявлений, возбужденных уголовных дел, возмещении ущерба и т.п.) криминальная статистика не сообщает, хотя подобная информация у органов МВД имеется. В отчетах МВД РФ, обращенных непосредственно к населению, также нет ни слова о жертвах преступлений и потерпевших. Это представляется особенно странным, такая информация должна была бы приводиться, хотя бы в целях саморекламы, создания менее отрицательного имиджа в глазах населения. Все это позволяет выдвинуть рабочую гипотезу, которая, безусловно, нуждается в проверке: составители отчетов и криминальной статистики испытывают подсознательную ненависть к потерпевшим и жертвам преступлений.

Интерес к жертве преступлений проявляется лишь в текстах должностных лиц МВД и Прокуратуры, которые связаны с лоббированием дополнительного финансирования и такого расширения ведомственных полномочий, которое вступает в противоречие с конституционными правами и свободами граждан. Таким образом, нынешняя уголовная политика, полностью ограничив себя задачей “борьбы с преступностью”, осталась далеко за рамками социально-значимых интересов.

2.8. С семидесятых годов все большее место в уголовной политике стран Европы и Северной Америки начинают занимать стратегии по предупреждению преступности. Для реализации этих стратегий создаются соответствующие структуры. Довольно подробно это направление описано в недавно вышедшей на русском языке брошюре Джона Грэхема и Тревора Беннета. Здесь мы лишь отметим, что понятие “предупреждение” охватывают гораздо больший спектр технологий, субъектов и объектов, чем это принято считать у нас. Помимо профилактики преступности (ориентированной на потенциального правонарушителя и группы риска), сюда входит ситуационное предупреждение преступности (например стратегии, направленные на предупреждение конкретных видов преступлений) и предупреждение преступности с опорой на население. Последняя стратегия не ограничивается распространенным у нас представлением, что население можно использовать лишь как резерв для опорных пунктов, всякого рода отрядов и дружин, члены которых функционально мало чем отличаются от рядовых сотрудников милиции, кроме того, что им можно не платить зарплату. В основном, последняя стратегия опирается на социокультурные технологии, направленные на создание внутренних механизмов сдерживания преступности в локальных общностях, использование потенциала обычного права и традиционной культуры.

Расширение возможностей, которые появляются при использовании стратегий предупреждения, показывает небольшая иллюстрация из вышеупомянутой брошюры. В качестве примера эффективности борьбы с преступностью путем устрашения потенциальных преступников суровыми карами, сторонники ужесточения уголовных наказаний, нещадно эксплуатируют новую узбекскую народную сказку о резком сокращении угонов автомобилей после соответствующего повышения пределов наказания до заоблачных высот. В Германии внедрение запоров на рулевых колонках всех автомобилей (как новых, так и старых) быстро и надолго сократило количество угонов, краж и взломов автомобилей.

Как мы видим, стратегии (в данном случае, ситуационные) предупреждения преступности позволяют в случае их последовательной реализации помимо всего прочего снизить нагрузку на органы уголовной юстиции, поскольку полиция (и следующие за ней звенья уголовной юстиции) освобождается от необходимости заниматься таким, например, малоперспективным делом, как розыск угнанных автомобилей.

2.9. В период криминального взрыва, в быстро изменяющихся социальных условиях уголовная политика должна быть динамичной, иметь механизмы корректировки тех или иных стратегий. И здесь, пожалуй, мы видим самое главное препятствие для России в проведении эффективной и реалистичной уголовной политики. Трудно себе представить, чтобы уголовную политику Техаса и Калифорнии (на долю этих штатов приходится 20% всего тюремного населения США) согласились бы оплачивать все американские налогоплательщики. Даже в небольших европейских странах полномочия центральной власти ограничиваются лишь общенациональными проблемами, связанными с противодействием организованной и профессиональной преступности. Все компетенции, касающиеся социально-бытовой преступности, переданы на региональный или даже муниципальный уровень. Таким образом, население регионов и муниципалитетов непосредственно оплачивает свою безопасность и свои тюрьмы (в США лишь 10% заключенных содержится в федеральной пенитенциарной системе). Именно на местном уровне определяется, какие программы получат приоритет.

На наш взгляд стратегическим направлением реформы уголовной юстиции должно стать создание внутренних социальных механизмов, которые будут содействовать улучшению функционирования всей системы уголовного правосудия. Только в небольших (обозримых) социумах возможна конкуренция проблем, выявление приоритетов и рациональное распределение ресурсов. Именно местная, а не федеральная власть должна решать, на что и сколько тратить денег. На федеральном же уровне происходит не конкуренция проблем, а конкуренция ведомств. Поэтому на содержание тюрем средств отпускается больше, чем на все здравоохранение. А “борьба с преступностью”, забирая львиную долю средств из “бюджетного пирога”, делает невозможным полноценное финансирование судопроизводства, социальных программ и т.д.

Такие механизмы могут появиться при децентрализации (и, соответственно, демилитаризации, демонополизации) системы уголовной юстиции, формировании локальных и независимых друг от друга юрисдикции (создание отдельной системы уголовного правосудия для несовершеннолетних правонарушителей, региональных, муниципальных и федеральной систем и т.д.). Этот путь открывает качественно новые возможности и для коренной реформы и для возникновения механизмов, стимулирующих саму реформу. Появляются и механизмы установления оптимального уровня безопасности, снижения непомерно огромного для российских условий количества заключенных. Крайне важно, чтобы в региональных тюрьмах содержались правонарушители из данной конкретной местности и на средства местных налогоплательщиков.

Появится и возможность хотя бы частичной демилитаризации пенитенциарной системы:

сеть исправительных учреждений нового типа должна создаваться за пределами существующих и подчиненных МВД структур. Возникнет и многовариантность в путях реформы, ведь в этом случае о том, как вести преобразования, будут думать не только в Москве, но и в десятках регионов. Содержание, строительство, решение хозяйственных проблем станет делом самих субъектов федерации, а средства федерального бюджета (гораздо меньшие, чем в случае одной центральной системы) и усилия федерального ведомства будут сосредоточены на реализации более сложных и важных программ. Региональным властям легче найти резервы и обеспечить эффективные способы решения своих проблем. Это позволит сделать сам процесс реформирования более пластичным, свести до минимума возможность социальных конфликтов, предотвратить дестабилизацию уголовно-исполнительной системы в переходный период.

3.1. Практически все участники дискуссий согласились, что ведомственный порядок регистрации преступлении и ведения статистики не может обеспечить получение адекватного представления о криминогенной ситуации в нашей стране. Более подробно тема отсутствия полноценной криминальной статистики в России отражена в других документах,

подготовленных группой экспертов и Общественным Центром содействия реформе уголовного правосудия. Здесь мы отметим только, что ведомственный учет, ведомственный характер статистики приводят и к другим негативным явлениям (нарушения прав жертв преступлений, невозможность выделить приоритеты в проведении уголовной политики и т.п.). Эксперты подчеркивали также необходимость создания исследовательской базы самой концепции уголовной политики, криминологического мониторинга, законодательных инноваций (в области уголовного, уголовно-процессуального, уголовно-исполнительного и т.п. права) и реформы, проведения регулярных виктимологических исследований.

Монополизм ведомственной науки в сфере получения знания о таком социальном объекте как преступность, в области разработки законопроектов и государственных программ чреват катастрофическими последствиями для общества. Сама природа ведомственного подхода такова, что он сосредоточен на реализации интересов корпоративных групп, обслуживании сиюминутных политических интересов, а не на постановке и решении реальных общественных проблем, не на получении фундаментального, объективного знания. Без независимой науки невозможно сформировать социально-значимые цели, определить механизмы и пределы деятельности для отдельных государственных структур, выработать эффективную уголовную политику.

Деятельность по изучению результатов воздействия на преступность следует также отнести к стратегиям предупреждения преступности

3.2. Методологические проблемы информационно-аналитического обеспечения уголовной политики.

При анализе существующей в России уголовной политики не всегда учитываются соци-окультурные основания действий ее основных субъектов и тех структур власти, которые в той или иной степени на эту политику влияют (Федеральные и региональные органы исполнительной власти, парламент и другие органы представительной власти, суды, Прокуратура и т.д.).

Что значит утверждение “политика должна ориентироваться на знание”? Предположим, мы имеем знание об эффективности тех или иных действий в отношении лиц, нарушивших уголовный закон, о последствиях этих действий для общества, об особенностях различных криминальных и предкриминальных групп (групп риска) и т.п. Но есть ли у самих властных и политических структур потребность в подобных знаниях? Следует учитывать сложившийся у нас тип общества, традиционно реагирующий на ситуацию не с точки зрения знания этой ситуации, а с точки зрения обеспечения лучшей выживаемости социальных структур и людей, в них входящих. Не заложен ли в подходе, который принято называть ведомственным, образно говоря, наш социально-исторический код?

Для проектирования способа употребления знаний уголовную политику необходимо представлять как сложную деятельность, состоящую минимум из трех слоев: основания, субъекты и адресаты. При разработке уголовной политики в том или ином регионе необходимо анализировать ситуацию и связывать все три указанных слоя. Т.е. необходимо не только получить знание о криминальной ситуации в регионе, но и выявить адресатов — потенциальных эффективных потребителей нашего знания. Для этого необходимо понимать стратегии деятельности различных субъектов уголовной политики... Иначе наши знания останутся невостребованными.

После выделения субъектов уголовной политики мы должны понять — кто и как может повлиять на изменение уголовной политики. Одновременно необходимо наладить информационно-аналитическое и концептуальное обеспечение деятельности региональных субъектов уголовной политики. В отсутствии такого обеспечения им приходится бороться с последствиями разрушительной уголовной политики федеральных ведомств и их региональных отделений, а эффективно участвовать в изменении этой политики на региональном и федеральном уровне они просто не в состоянии.

Таким образом, важны не только криминологические исследования, но и проекты новой уголовной политики, основанной на знаниях. Можно условно назвать данную деятельность криминологической практикой. При внедрении новых проектов необходимо решать исключительно важную проблему взаимосвязи знания и реальных структур деятельности. При такой постановке вопроса недостаточно, как при традиционном научном исследовании, выделять универсальный объект, получать знания о нем и на основе этих знаний строить уголовную политику.

Чисто научный подход не учитывает также того, что социально-политическая ситуация в регионах непрерывно меняется. Поэтому необходимо разрабатывать принципы исследования меняющегося и многослойного объекта, а также принципы внедрения (употребления) полученных знаний в практическую деятельность субъектов уголовной политики.

4.1. Уголовная политика действует в более широких законодательных рамках, чем уголовное правосудие. Кроме того, набор средств воздействия на объект для уголовной политики не ограничен только законодательными технологиями.

4.2. В период преобразований и, тем более, в эпоху крушения империи, законодательная система не может работать как четко отлаженный механизм. Одновременно действуют и старые, и новые институты, законодательные инновации не успевают (а может быть и не должны успевать?) за жизнью, происходит не только социокультурный распад, но и развал хозяйственного, политического, правового и даже криминального пространства, противоречива Конституция, законы являют собой порой конгломерат несовместимых норм, отражающих идеи несовместимых концепций. В этих условиях система уголовного правосудия (как и другие социальные системы), а также уголовная политика, принципиально не могут иметь целостного и непротиворечивого законодательного обеспечения.

4.3. Российское законодательство в настоящее время носит не только противоречивый, но зачастую и неправовой характер. Уголовная политика должна быть не только детерминирована законодательством, но и быть правовой.

5.1. Главная идея: карательный, репрессивный характер уголовной политики необходимо изменить на восстановительный. Эффективная уголовная политика — это восстановление нарушенных прав жертв преступления и злоупотребления властью, восстановление (возрождение) социальных и моральных качеств населения (в частности, путем декриминализации), укрепление правопорядка. Последнее требует прежде всего восстановления доверия населения к правоохранительным и судебным органам...

5.2. Восстановительная уголовная политика предполагает не только минимизацию репрессий, но и сокращение сферы компетенции (поля действия) уголовного правосудия за счет декриминализации значительной части преступлений, создания альтернативных уголовному правосудию институтов и т.п.

В рамках предложенного подхода меняются объекты и приоритеты уголовной политики. Главными объектами, входящими в сферу действия уголовной политики, становятся: население (задачи декриминализации населения и обеспечения его безопасности), жертвы преступлений, жертвы и потенциальные жертвы злоупотребления властью, предкриминальные социальные группы (в частности, группы риска) и только потом — собственно криминальная часть населения. В каком-то смысле объектами уголовной политики становятся ее субъекты, структуры, реализующие уголовную политику и влияющие на нее. В самом деле, не только задача реформирования системы уголовного правосудия, но и задача укрепления правопорядка не может быть решена без изменения содержания деятельности правоохранительных органов, судов, региональных органов власти и т.д. Но цели, которые мы можем задать тем или иным органам уголовного правосудия, останутся пустыми декларациями без изменения технологий управления.