Анализ правовой модели предупреждения наркотизма

М. Прохорова

Правовая модель профилактики наркотизма объединяет в своем содержании законодательные, а также организационно-технические меры, имеющие целью противодействие осуществлению в стране нелегального оборота наркотических средств и психотропных веществ и преодоление наркотизма в целом.

Нормативную базу формирования системы законодательных мер профилактики наркотизма составляют международно-правовые акты. Это обстоятельство обусловлено тем, что наркотизм давно перешагнул за национальные рамки и ныне представляет собой явление международного характера, нелегальный рынок наркотических средств и психотропных веществ интернационален, как и связи между представителями наркобизнеса, а проблема борьбы с этим негативным явлением, грозящим мировой катастрофой, приобрела общечеловеческий характер. Преодолеть или хотя бы законсервировать развитие наркотизма в одной отдельно взятой стране в условиях современной интеграции невозможно. Поэтому только согласованный в рамках всего мирового сообщества подход к проблеме наркотизма может обеспечить определенные позитивные сдвиги в ее решении.

К основным международно-правовым актам, регламентирующим подходы к определению стратегии борьбы с наркотизмом, ориентированной на интегрированные усилия государств-членов ООН, относятся три конвенции: Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. (ратифицирована СССР в 1963 г.), Венская конвенция о психотропных веществах 1971 г. (Ратифицирована СССР в 1978 г.) и Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. (Материалы Конференции ООН для принятия Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ).

Единая конвенция 1961 г. осуществила объединение ранее принятых международно-правовых норм и привела их в соответствие со сложившимися к тому времени реалиями и условиями борьбы с наркотизмом (см., напр.: Международная конвенция по опиуму, подписанная 23 января 1912 г. в Гааге 58 государствами, в том числе Россией (см.: Рексед В., Эдмондсон К., Хан И., Самсом Р. Дж. Указ. соч. С. 18); Международная Конвенция по вопросам регулирования производства, внутренней торговли и потребления готового опия, подписанная в Женеве в феврале 1925 г. (см.: СЗ СССР 1937. II отд. № 17. Ст. 106); Международная конвенция по ограничению мирового производства и регулированию распределения наркотиков (см.: СЗ СССР. 1937. И отд. № 17. Ст. 107); Международная конвенция 1936 г. о запрещении незаконной торговли наркотическими веществами, подписанная, в Женеве (см.: Leagne of Nations Treaty Series. 1939. Vol.198. P. 299-323); Резолюция 9/I от 16 (февраля 1946 г. ЭКОСОС (экономического и социального Совета) ООН, в соответствии с которой была образована Постоянная комиссия по наркотическим, средствам, призванная обеспечивать постоянный надзор за международным контролем над наркотическими средствами, улучшать его, осуществлять полномочия no наблюдению за применением международных конвенций и соглашений относительно наркотических средств, составлять проекты международных конвенций, давать заключения по всем вопросам, касающимся контроля над наркотическими средствами (см.: Бюллетень по наркотическим средствам. 1966. Т. XVIII. № 1); Протокол о наркотиках 1946 г. (см.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XIII. М., 1956.С. 480-483); Протокол третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН 1948 г. об установлении международно-правового контроля над синтетическими наркотическими средствам (см.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР иностранными государствами. Вып. XIV. М., 1957. С. 350-354); Протокол 1953 г. установлении международно-правового контроля за наркотическим сырьем (см.: Рексед Б. и др. Указ. соч. С. 19)).

В содержание Конвенции заложены принципиальные положения, определяющие объем законодательных мер, а также основные направления практики борьбы с наркотизмом. Прежде всего в ней содержатся понятия незаконного оборота наркотических средств, их ввоза, вывоза, изготовления, производства, распределения, торговли ими, а также перечень названных веществ. Последний не определен как исчерпывающий, т. е. государство-участник обладает правом его дополнения соответствующими средствами.

Основная цель, которую преследует Конвенция, — “ограничить исключительно медицинскими и научными целями производство, изготовление, ввоз, вывоз, распределение наркотических средств, торговлю ими и их применение и хранение” (ст. 4). В документе установлен запрет на немедицинское потребление наркотиков: употребление опия внутрь, курение опиума и гашиша, жевание листьев коки и др. Статья 35 Конвенции, определяя меры борьбы с незаконным оборотом наркотиков, устанавливает основные обязанности сторон в этой деятельности: а) принятие внутригосударственных мер для координации превентивных и репрессивных мероприятий против незаконного оборота наркотических средств; б) оказание помощи друг другу в проведении кампаний по борьбе с незаконным оборотом; в) сотрудничество друг с другом и с компетентными международными организациями для проведения этих кампаний.

В Конвенции впервые на подобном уровне закреплены положения, касающиеся лечения и реабилитации наркоманов. Статья 38 рекомендует государствам обеспечить надлежащие условия для эффективного лечения больных наркоманией, если это позволяют экономические возможности страны.

Целью Венской конвенции о психотропных веществах 1971 г. являлось установление международно-правового контроля над психотропными веществами, поскольку Единая конвенция 1961 г. не содержала положений, относящихся к данной группе средств, а рост масштабов злоупотребления ими в различных регионах мира настоятельно требовал соответствующей реакции — и международно-правовой, и со стороны внутригосударственного законодательства. В соответствии с Венской конвенцией государства-участники приняли на себя обязательства преследовать в уголовном порядке лиц, виновных в различных незаконных операциях с психотропными веществами. Конвенция запретила всякую рекламу названных препаратов. Особое внимание в документе уделено вопросам предупреждения незаконного употребления психотропных веществ, лечения, Реабилитации и социальной реинтеграции лиц, злоупотребляющих ими.

Конвенция Организации Объединенных Наций о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, принятая в Вене 19 декабря 1988 г., провозгласила своей целью оказание содействия сотрудничеству между странами с тем, чтобы они могли более эффективно решать различные проблемы незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, имеющие международный характер. На участников Конвенции возлагаются обязательства принимать необходимые меры законодательного и организационного характера по преодолению незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ в соответствии с основополагающими принципами своих внутренних правовых систем.

На наш взгляд, важнейшими выводами Конвенций 1961, 1971 и 1988 гг., для формирования системы предупреждения наркотизма являются следующие.

1. О необходимости координации превентивных и репрессивных мер, определение их оптимального соотношения в профилактической деятельности.

2. О направленности уголовной репрессии, в первую очередь против торговцев наркотиками — сбытчиков, нелегально распространяющих наркотические средства в целях получения прибылей за 1 счет причинения невосполнимого ущерба здоровью людей; именно в отношении данной категории лиц предусматривается применение строгих видов наказания, в частности тюремного заключения или наказания иным способом лишения свободы (например, ст. 22 Конвенции 1971 г.).

3. Об отношении к лицам, злоупотребляющим наркотическими средствами или психотропными веществами. К ним, согласно положениям Конвенций, должны в первую очередь применяться меры, направленные на “раннее выявление, лечение, воспитание, восстановление трудоспособности, возвращение в общество ... и на наблюдение за ними после окончания ими лечения” (ст. 20 Конвенции 1971 г.). В отношении лиц, злоупотребляющих соответствующими средствами и совершивших правонарушения, связанные с их нелегальным оборотом, ст. 22 Конвенции 1971 г. предусмотрена альтернатива: “Стороны могут предусмотреть либо в качестве замены; осуждения или наказания, либо в дополнение к наказанию в отношении таких лиц применение мер, предусмотренных ст. 20 Конвенции”, т. е. мер лечения, реабилитации и социальной реинтеграции. Аналогичное положение содержится и в Протоколе 1972 г., который дополнил Единую конвенцию 1961 г. (Рексед Б. и др. Указ. соч. С. 165)

Поскольку Россия является участником всех трех Конвенций, ее национальная система законодательных мер профилактики наркотизма должна соответствовать установлениям международно-правовых актов.

Законодательные положения российской системы права в интересующей нас сфере в основном отвечают требованиям принципа верховенства норм международного права и международных договоров Российской Федерации, закрепленного в Конституции РФ (п. 4 ст. 15) и в отраслевом законодательстве (в частности, ч. 2 ст. 1 УК РФ). Так, законами РФ предусмотрен жесткий контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, установлены запрет на совершение с ними действий в целях, противоречащих правовым предписаниям, а также меры ответственности за его нарушение (См., напр.: Федеральный закон “О наркотических средствах и психотропных веществах”. Принят Государственной Думой 10 декабря 1997 г.). В стране сформированы и действуют специализированные государственные структуры, призванные обеспечивать соблюдение антинаркотического законодательства и наделенные для этого соответствующими полномочиями. Однако отдельные правовые установления свидетельствуют о преобладании репрессивного уклона в отношении лиц, страдающих наркоманией и совершающих незаконные действия с наркотическими средствами либо психотропными веществами без цели сбыта. Главным образом это относится к нормам уголовного закона.

Российская система законодательных мер профилактики наркотизма включает в себя положения Закона РФ “О наркотических средствах и психотропных веществах”, Уголовного кодекса РФ, уголовно-исполнительного, административного (например, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Закон РФ “О государственной границе Российской Федерации” от 10 апреля 1993 г. (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. № 6. Ст. 1861; 1996. № 50. Ст. 5610.) и др.), гражданского, таможенного (например, Таможенный кодекс РФ) законодательства, постановлений Правительства РФ, утверждающих конкретные правила оборота наркотических средств и психотропных веществ, детализирующих соответствующие законы, а равно ведомственных нормативных актов (например, Министерства здравоохранения, Министерства внутренних дел РФ и т. д.).

Подробнее остановимся на характеристике тех нормативных актов и содержащихся в них положений, которые имеют непосредственное отношение к предмету нашего рассмотрения. Базовым является Закон РФ 1997 г. “О наркотических средствах и психотропных веществах” (далее — Закон), устанавливающий правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях обеспечения безопасности здоровья граждан. Закон раскрывает основные понятия, имеющие отношение к легальному и нелегальному обороту наркотических средств и психотропных веществ, определяет организационные основы деятельности в сфере их оборота, устанавливает условия осуществления отдельных видов деятельности, связанных с их обращением, формулирует исходные положения, касающиеся противодействия незаконному обороту указанных средств и веществ. К анализу ряда статей Закона мы еще вернемся в ходе дальнейшего изложения. Здесь 1 же хотелось обратить внимание на положение, содержащееся в 40 Закона. Она гласит: “В Российской Федерации запрещается потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача”. Установлению правового запрета на ту или иную форму поведения должно сопутствовать определение механизма воздействия на лицо, игнорирующее этот запрет, иначе он бессмыслен. Другими словами, закон должен предусматривать меру ответственности за допущенное правонарушение. Однако, ни в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, ни в УК РФ в стоящее время не предусмотрена ответственность за немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ. Ergo, исполнение положения ст. 40 Закона не обеспечено принудительной силой государства, хотя опосредованный механизм воздействия нарушителя все-таки существует. Мы имеем в виду возможность привлечения лица к уголовной или административной (в зависимости от ситуации) ответственности за незаконные действия с наркотическими средствами или психотропными веществами, по сути, представляющие собой приготовление к немедицинскому их потреблению (приобретение, хранение, изготовление). Но далеко не во всех случаях этот механизм срабатывает, поскольку нахождение лица в состоянии наркотического опьянения per se еще не является свидетельством совершения им каких-либо противоправных деяний с наркотиками.

В связи со сложившейся ситуацией и в реальной действительности, отличающейся небывалым ростом масштабов немедицинского потребления указанных препаратов, и в законодательстве, и в литературе вновь появились предложения о необходимости реанимирования и административной, и уголовной ответственности за потребление наркотических средств и психотропных веществ без назначения врача (см., напр.: Клименко Т. М. Уголовно-правовые проблемы борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ (особенности юридического анализа и квалификации). Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 186-187; Конегер П. Е. Вопросы совершенствования уголовного законодательства об ответственности за преступления, связанные с нелегальным оборотом наркотиков // За диктатypy Закона. Проблемы региональной безопасности. Вып. 2. Саратов, 1999. С. 94.). Его поддерживают 33,5 % следователей и судей, опрошенных в ходе анкетирования, проведенного в рамках настоящего исследования.

По мнению отдельных авторов и практических работников, подобный шаг явится сдерживающим фактором, серьезной преградой на пути приобщения личности к немедицинскому потреблению соответствующих препаратов. Российское уголовное законодательство уже содержало подобную норму, но ожидаемого превентивного эффекта это не принесло. Более того, наличие угрозы привлечения к уголовной ответственности за потребление отпугнуло многих наркоманов от обращения в медицинские учреждения для прохождения курса лечения от наркомании, загнало проблему еще более вглубь, негативно сказалось на ходе ее решения и привело к росту числа наркоманов (Устинова Т. Д. Об установлении уголовной ответственности за потребление наркотических средств // Борьба с незаконным оборотом наркотиков: проблемы уголовного права, криминалистики, прокурорского надзора. М., 2000. С. 20.). 25 октября 1990 г. Комитет конституционного надзора СССР принял Заключение, в котором признал установление уголовной ответственности за потребление наркотических средств без назначения врача противоречащим Конституции СССР, что повлекло декриминализацию этого деяния (см.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 52. Ст. 1867.). Вряд ли сегодня, имея этот негативный опыт, следует возвращаться вновь к его повторению. В литературе совершенно справедливо отмечается, что “желание ввести уголовную ответственность за немедицинское употребление наркотиков отражает беспомощность тех, кто это предлагает, их стремление возложить всю ответственность за распространенность наркомании в обществе на МВД. Это абсурдно, поскольку совершенно очевидно, что органы внутренних дел не могут вместо общества и государства отвечать за те масштабы, которые принимают у нас социальные болезни” (Цымбал Е. И. Совершенствование мер правового противодействия незаконному обороту наркотиков. // Борьба с незаконным оборотом наркотиков: проблемы уголовного права, криминалистики, прокурорского надзора. С. 24). Далее попытаемся более основательно аргументировать необходимость не только отказа от установления уголовной ответственности за немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ, но и ее исключения за иные незаконные действия с ними (приобретение, хранение, изготовление, переработку, перевозку, пересылку), совершаемые без цели сбыта лицами, страдающими наркоманией.

Здесь лишь отметим, что направление наркоманов (особенно несовершеннолетних) в исправительные учреждения (а за перечисленные выше деяния закон предусматривает наказание только в виде лишения свободы) влечет за собой ряд серьезных негативных последствий.

1. В настоящее время в местах лишения свободы лечение наркомании должным образом не организовано, следовательно, пагубное пристрастие не преодолевается. Данное обстоятельство подчеркнули 100% опрошенных нами наркоманов, побывавших в местах лишения свободы, а также все респонденты — следователи судьи, считающие, что положительных результатов такое лечение не дает. Этот вывод подтверждается и результатами иных исследований. Так, в 1998 г. Генеральной прокуратурой проведена проверка исполнения Закона о психиатрической помощи (наркомания, как известно, относится к категории психических заболеваний). Обследование показало, что, например, в республике Саха на четыре с лишним тысячи осужденных имеется десять психиатрических коек; а в Южно-Сахалинской воспитательной колонии весь арсенал для лечения психических расстройств состоит из одной упаковки тазепама, других препаратов нет (Цымбал Е. И. Совершенствование мер правового противодействия незаконному обороту наркотиков. С. 24.). В других исправительных учреждениях положение не намного лучше. Вряд ли в подобной ситуации можно вести речь об излечении наркомании в рамках российской системы исполнения наказания.

2. Жизнь в условиях изоляции от общества в местах лишения свободы “настолько жестока и подавляюща, что сама по себе для наркомана является мощнейшим стимулом для поиска и потребления наркотических средств” (Белогуров С. Б. Популярно о наркотиках и наркоманиях С. 113.) как уже привычного для него способа ухода от реальной действительности.

3. Как отмечают все опрошенные наркоманы, отбывавшие наказание в местах лишения свободы, они не испытывали там недостатка в наркотических средствах и психотропных веществах, которые поступали к ним от работников исправительных учреждений, расконвоированных осужденных и из иных источников, которые анкетируемые лица не пожелали называть. Таким образом, должная система контроля, которая исключала бы возможность поступления в места лишения свободы наркотических средств или психотропных веществ, фактически отсутствует;

4. Зачастую в исправительно-воспитательных учреждениях осужденные наркоманы приобщаются к более тяжелым наркотикам; а мононаркоманы превращаются в полинаркоманов. Это обстоятельство объясняется тем, что ассортимент предлагаемых наркотиков в условиях изоляции ограничен, достаточный их выбор отсутствует и нередко приходится потреблять то, что имеется, без учета типа зависимости.

5. В исправительных учреждениях осужденные наркоманы приобретают разнообразный криминальный опыт, не связанный со сферой нелегального оборота наркотических средств или психотропных веществ.

6. Даже если представить, что наркоман излечился в местах лишения свободы (а это весьма проблематично), отсутствие программ реабилитации неизбежно приведет его через некоторое время после освобождения в привычную среду, поскольку комплекс практически неразрешимых социально-экономических и иных проблем, с которыми он непременно столкнется, психологическая зависимость от наркотика вновь возродят в нем стремление уйти от действительности привычным и наиболее легким для него образом.

В ходе анкетирования 86,3 % опрошенных следователей и судей отметили неэффективность существующей системы уголовно-правовых норм, предусматривающих ответственность за участие нелегальном обороте наркотиков. По их мнению, необходимо вернуть дифференцированный подход к уголовно-правовой оценке незаконных действий с наркотическими средствами и психотропными веществами в зависимости от наличия либо отсутствия у виновного цели сбыта названных препаратов (так, как это было в УК РСФСР 1960 г.). Кстати, о необходимости подобной дифференциации высказались 100% участников опроса. Кроме того, респондентами сформулированы предложения по ужесточению ответственности за сбыт и иные незаконные действия с наркотиками, совершаемые с целью сбыта. Вместе с тем лишь 26,8% опрошенных поддержали мнение о необходимости декриминализации незаконных приобретения, хранения, изготовления, переработки, перевозки, пересылки наркотических средств или психотропных веществ, совершаемых без цели сбыта лицами, страдающими наркоманией. Они аргументировали свой вывод тем, что больных следует лечить, а не карать и что репрессивными мерами проблему не решить. Остальные 73,2% респондентов полагают, что декриминализация преждевременна, о ней можно будет вести речь только тогда, когда в стране появится эффективная государственная программа по оказанию наркологической помощи наркозависимым и в ее рамках будут созданы соответствующие лечебные и реабилитационные учреждения. В нынешних же условиях наркоманов необходимо привлекать к уголовной ответственности и изолировать, поскольку они оказывают разлагающее воздействие на окружающих. Однако 66% судей отметили, что к лицам, совершающим незаконные действия с наркотическими средствами и психотропными веществами без цели сбыта, особенно являющимся наркоманами, они чаще всего применяют условное осуждение. Представляется, что условное осуждение вряд ли способно исключить разлагающее влияние наркомана на здоровое общество. Если же неэффективна изоляция наркозависимых в местах лишения свободы и неэффективно условное осуждение, есть ли вообще смысл в применении к ним мер уголовной репрессии.

Тем не менее, считаем вполне допустимым и имеющим определенный предупредительный потенциал установление административной ответственности за немедицинское потребление наркотических средств и психотропных веществ лицами, не являющимися наркоманами. Подобное решение обеспечит возможность использования принудительной силы государства при неисполнении положений ст. 40 Закона в отношении указанной категории граждан. Применительно же к наркоманам механизмом воздействия может быть только реализация законодательных положений о добровольном либо принудительном их лечении и реабилитации. Ужесточением карательно-репрессивного режима в отношении этих лиц положительных результатов не добиться (см. также: Панов С. Л. Криминологическая характеристика и предупреждение наркотизма среди несовершеннолетних: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 15; Боголюбова Т. А. Наркотизм: основы частной криминологической теории: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1991. С. 32.). Острие репрессии должно быть направлено против производителей и сбытчиков наркотических средств и психотропных веществ.

Тщательно взвесив все pro et contra применительно к сложившейся ныне наркоситуации и в России, и в мире, можно сделать следующий вывод: искоренение наркотизма является утопией, его масштабное сокращение на сегодняшний день маловероятно, но возможна консервация этого процесса в определенных рамках. Главная задача — создание преград для массового вовлечения в него подростков и молодежи, еще не втянувшихся в потребление наркотических средств и психотропных веществ и в совершение иных незаконных действий с ними. Общество, государство должны придерживаться стратегии сокращения вреда от уже реально существующего и в данных условиях неискоренимого негативного социального явления, принявшего характер хронической социальной болезни.