"…В целом программа характеризуются тем, что развернутые наборы целей и ожидаемых результатов в ней лишь в меньшей части содержат конкретные параметры состояния проблем или их изменения. Большая их часть носит общепожелательный характер или нацелена на создание организационных условий действий в соответствующих сферах…."

Прикладной бюджетный анализ целевых социальных программ Санкт-Петербурга с учетом выделения разделов, возможных для исполнения НКО

Вейхер А.А.

Программа “Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту” (в дальнейшем - “Антинаркотизм”) на 2002-2005 годы включает следующие группы мероприятий:

1. Организационные и правовые меры по противодействию злоупотреблению наркотиками, предусматривающие совершенствование законодательства Санкт-Петербурга в этой области.

2. Профилактика злоупотребления наркотиками, в состав которого входят мероприятия по образованию и подготовке специалистов, занимающихся профилактикой наркомании, массовая антинаркотическая профилактическая работа с целевыми группами и населением в целом, научно-исследовательские работы в области профилактики наркомании, организация и развитие сети профилактических антинаркотических подразделений и учреждений в молодежной, образовательной среде, системе здравоохранения, в военкоматах.

3. Лечение и реабилитация больных наркоманией, предусматривающая образовательную деятельность в области лечения наркомании и реабилитации больных наркоманией, работу с целевыми группами, научно-исследовательскую работу в данной области и укрепление материально-технической базы.

3. Борьба с незаконным оборотом наркотиков.

4. Международное и межведомственное сотрудничество в области противодействия злоупотреблению наркотиками.

Объем финансирования за счет средств бюджета Санкт-Петербурга составляет 347958,6 тыс. руб., в том числе по годам:

2002 год – 91694,4 тыс. руб.;

2003 год – 86563,9 тыс. руб.;

2004 год – 93831,9 тыс. руб.;

2005 год – 75868,4 тыс. руб.

В программе “Антинаркотизм” имеется 10 основных целей программы и 10 ожидаемых результатов, которые не все совпадают с соответствующими целями. Более того, если среди основных целей вторая состоит в “сокращении масштабов распространения наркомании и связанных с ней преступности и правонарушений”, то соответствующий ожидаемый результат предполагает лишь “приостановление роста злоупотребления наркотиками и их незаконного оборота…” из которого должно проистекать “…поэтапное сокращение числа больных наркоманией и связанной с ней преступности до уровня минимальной опасности для общества”. В тексте программы имеется развернутый раздел “Обоснование программы”, в котором большая часть данных о распространенности наркопотребления является результатом социологических обследований, а данные диспансерного учета о численности страдающих наркоманией признаются заниженными в 8-10 раз.

В целом программа характеризуются тем, что развернутые наборы целей и ожидаемых результатов в ней лишь в меньшей части содержат конкретные параметры состояния проблем или их изменения. Большая их часть носит общепожелательный характер или нацелена на создание организационных условий действий в соответствующих сферах.

Рассмотрение разделов паспорта программы “Ожидаемые конечные результаты реализации Программы” позволяет выделить 4 типа формулировок, отличающихся тем, как можно оценить степень достижение этих результатов:

• конкретные цифровые показатели (типа “сокращение на столько-то % …”, таких показателей программа не содержит);
• характеристики тенденции (типа “приостановление роста злоупотребления наркотиками”), которые не имеют количественных оценок намечаемых изменений, но задают направление динамики величин показателей, характеризующих состояние проблемы, за период действия программы;
• сформулированные качественно, в словесной форме, ожидаемые результаты действий по программе, факт достижения которых возможен (например: “осуществление мониторинга фактических масштабов распространения наркомании, незаконного оборота наркотиков в Санкт-Петербурге” и т.д.);
• сформулированные в текстовой форме, проверка достижения которых представляется весьма проблематичной из-за отсутствия или нечеткости формулировки критериев оценки (например: “оптимизация затрат на профилактику, лечение наркомании и реабилитацию больных наркоманией”).

Таблица 1

Как трудно проверяемые в терминах “каков полученный результата и почему на него нужно было затратить столько средств” нами оценены мероприятия типа “Развитие взаимодействия и сотрудничества государственных и общественных структур в области противодействия наркомании, поддержка общественных организаций, занимающихся профилактикой наркомании и реабилитацией больных наркоманией”, “Поддержка локальных территориальных проектов, реализующих инновационные программы в области профилактики наркомании” (программа “Антинаркотизм”). Всего таких мероприятий оказалось 12 из 46.

Программа “Антинаркотизм” предусматривает только бюджетное финансирование. С другой стороны значительное число основных мероприятий Программ не предусматривает выделение дополнительных средств и выполнение мероприятий должно осуществляться в пределах текущего финансирования отраслевых органов Администрации города. Доля таких мероприятий по программе “Антинаркотизм” превышает четверть (12 из 46). В результате реальные затраты бюджетных средств на реализацию программы превышают объемы, указанные в соответствующем разделе паспорта программы. Тем самым, общественный контроль за расходами бюджета по соответствующим направлениям затрудняется, сопоставить затраты даже с конкретными мероприятиями становится невозможным.

Наконец, по критерию специфичности (узко целевой направленности на решение задач, для которых необходима программная, а не отраслевая форма финансирования) при анализе разделов “Перечень основных мероприятий Программы, и объемов их финансирования” большая часть мероприятий по содержанию логично разделяется на два типа:

• тех, которые представляют новые методы, подходы, организационные формы деятельности для решения поставленных в Программе задач;
• тех, которые должны постоянно выполняться для поддержания отрасли или учреждений отрасли в надлежащем состоянии и, по сути, лишь увеличивающих недостаточно выделяемое бюджетное финансирование по социальным отраслям.

Таблица 2

Доля затрат на мероприятия, которые практически не отличаются от обычной деятельности соответствующих отраслевых подразделений Администрации города, в программе “Антинаркотизм”. Это один из самых высоких показателей среди всех целевых программ.

Конечно, распределение мероприятий по степени их “новационности-рутинности” достаточно условно. Возможно, что специалисты в соответствующих сферах поменяли бы оценки отдельных мероприятий. Однако трудно не отнести к дополнительному финансированию работы отраслевых комитетов такие мероприятия как “Обеспечение работы Экспертного совета при Межведомственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту”, “Дальнейшее развитие сети государственных наркологических учреждений здравоохранения и совершенствование качества стационарной и амбулаторной наркологической помощи” и т.п.

Таблица 3

Для практического использования результатов ПБА целевых социальных программ важно знать, конечно, не только общие оценки объема средств по мероприятиям, в реализации которых возможно участие НКО, но и их распределение по конкретным видам деятельности.

В таблице 4 представлены данные по мероприятиям, сгруппированным по основным видам деятельности. Большой трудностью оказывается то, что многие мероприятия включают одновременно несколько видов деятельности.

Таблица 4

Распределение средств целевой программы “Антинаркотизм” по типам мероприятий:

5. Выводы

В сегменте бюджетного процесса, связанного с формированием и осуществлением целевых социальных программ, НКО могут и должны участвовать по следующим направлениям:

1. В формировании целей, ради достижения которых организуются целевые программы. Этот процесс включает разнообразные компоненты – от создания общественного мнения в СМИ, на различных публичных мероприятиях, слушаниях и т.п., до оппонирования предлагаемым вариантам решения социальных проблем, с которыми связано содержание деятельности НКО. В этом случае НКО являются представителями соответствующих групп населения, у которых есть специфические интересы, требующие внимания властей.
2. В общественном контроле, а при достаточном уровне организации – в мониторинге состояния социальных проблем, затрагивающих представляемые социальные группы. Такая функция безусловно выполнима на качественном уровне, когда НКО аккумулирует практику столкновения с проблемой своих членов или подопечных, выявляет случаи ее обострений и успешных разрешений. При некоторых дополнительных условиях (навыках описания своей деятельности с использованием показателей, делающих информацию сравнимой) НКО могут стать важным источником информации о количественной стороне проблем (ее массовости в разных социальных сообществах, распространенности ее вариантов и т.п.). В наибольшем развитии эта деятельность может превращаться в объединение информации многих НКО по той или иной социальной проблеме в единых базах данных, как важнейших источниках информации для принятия решений органами власти.
3. В общественном контроле за формированием и реализацией нормативов оказания социальных услуг и затрат на их оказание. В наиболее полной степени эта направление деятельности может проявиться при проведении конкурсов на выполнение функций использования бюджетных средств для оказания социальных услуг гражданам. Здесь НКО становятся реальными конкурентами существующим структурам. Как минимум НКО могут и должны осуществлять экспертизу и качества оказания социальных услуг, и эффективности использования выделяемых для этого бюджетных средств.
4. Развитием 1 и 3 направлений было бы участие НКО в проектировании социальных программ, прежде всего, в детализации программных мероприятий, достижения прозрачности их содержания и расходов на их осуществление.

Участие НКО в ПБА предлагаемого типа возможно при минимальных условиях:

• доступе к проектам законов о намечаемых целевых социальных программах;
• наличии контактов с профильными органами исполнительной (отраслевые подразделения) и законодательной (соответствующие депутатские комиссии) власти;
• готовности к освоению новой информации и диалогу с другими участниками взаимодействия властных структур и структур гражданского общества.

Комментарии www.narcom.ru:

1. НКО вполне может заниматься ЛЕЧЕНИЕМ наркологических больных:
а) больных алкоголизмом - точно, этому нет никаких законодательных препятствий - получаешь соответствующую медицинскую лицензию и - вперед! Пример такой действующей организации в Питере – Благотворительный некоммерческий фонд "Независимость", одним из учредителей которого является бывший главный нарколог города Л.С. Шпиленя;
б) в перспективе, если будет реализовано предложение по изменению статьи 55 Закона "О наркотических средствах и психотропных веществах" (законопроект внесен членом Совета РФ Черных, см. http://www.narcom.ru/ideas/socio/55.html), не будет законодательных препятствий и деятельности НКО по лечению больных наркоманиями.

2. НКО вполне может заниматься психологической РЕАБИЛИТАЦИЕЙ наркологических больных. Пример в Питере - Благотворительный некоммерческий фонд "Здоровое будущее" (руководитель реабилитационной программы - к.пс.н., доцент В.В. Шабалина). Кстати, во всем мире реабилитацией наркозависимых занимаются именно негосударственные организации (по ряду причин, см. http://www.narcom.ru/law/system/36.html).

3. НКО вполне может заниматься и ПЕРВИЧНОЙ ПРОФИЛАКТИКОЙ девиантного поведения. Пример в Питере - Благотворительный некоммерческий фонд "Здоровое будущее", в структуре которого создано специальное подразделение - Подростковая кризисная психологическая служба (соруководители - член-корр. РАО д.пс.н., проф. А.А. Реан, д.пс.н., проф. И.Н. Гурвич, д.м.н., проф. Д.Н. Исаев) уже 4 года осуществляющая деятельность в Приморском районе города.

4. НКО вполне может проводить достаточно серьезные СОЦИОЛОГИЧЕСКИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ. Тот же Фонд "Здоровое будущее" проводил совместно с Институтом социологии РАН ряд исследований подростковой девиантности (соруководители исследований - д.ю.н., проф. Я.И. Гилинский, д.пс.н., проф. Гурвич, Л.Е. Кесельман), по результатам которых Фондом были изданы книги "Социальное пространство наркотизма" (Л. Кесельман, М. Мацкевич) и "Девиантность подростков: теория, методология, эмпирическая реальность" (Я. Гилинский и др..
Кстати, это еще один вид деятельности – ИНФОРМАЦИОННАЯ деятельность. Здесь хочется отметить, что наш сайт http://www.narcom.ru – тоже продукт деятельности НКО.

5. НКО вполне может заниматься УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЙ деятельностью.
Пресловутый Фонд "Здоровое будущее" не только подготовил силами сотрудников и выпустил десяток книг для ЛПР, психологов, педагогов и родителей (например, "Зависимое поведение школьников", "Виртуальная мастерская: подготовка волонтеров подростковой психологической службы" В. Шабалиной), но и в течение ряда лет два-три раза в год проводит выездные трехдневные обучающие семинары-тренинги в Репино для завучей по воспитательной работе школ Приморского района.

Следовательно, в сфере деятельности НКО могут быть практически все направления, обозначенные в городской антинаркотической программе (кроме правоохранительной деятельности, естественно).

Таким образом, цифры в таблицах г-на Вейхера должны быть совсем другими.

В целом, думаю, было бы интересно провести сравнительный анализ деятельности данного НКО и специализированных государственных организаций по критерию отношения затрат к результатам. Или же – проведя системный анализ функций выделить релевантные факторы, сформулировать критерии оценки, непротиворечивую систему предпочтений, провести анализ и дать интегральную оценку деятельности. Думаю, результат получился бы весьма забавным.