Проект "Экономическая деятельность работников милиции: масштабы, причины и последствия"

О. Коленникова, Л. Косалс, Р. Рывкина, Ю. Симагин

Основные результаты и выводы

1. Проведенное нами исследование базировалось на информации, собранной путем анкетирования работников милиции, проживающих в 8 регионах России (всего было опрошено 2209 респондентов), интервьюирования офицеров милиции (30 интервью). Кроме того, анализировалась статистическая информация о преступности, работе правоохранительных органов и социально-экономической ситуации в различных регионах страны. Также изучались материалы прессы и информация об экономической деятельности милиции, собранная из Интернета.

Ядро методики составил анкетный опрос работников милиции. Содержание и структура анкеты были апробированы в ходе серии неформальных интервью. Всего анкета содержала 44 вопроса и включала следующие разделы: 1) оценка криминальной ситуации в городе; 2) проблемы труда работников милиции; 3) содержание и параметры их экономической деятельности; 4) взаимоотношения милиции и населения; 5) оценка результатов работы милиции; 6) информация о респонденте.

Эта анкета была реализована в ходе опроса работников милиции Москвы, Краснодарского края; областей: Московской, Иркутской, Нижегородской, Ростовской, Омской и Воронежской.

2. В настоящее время экономическая деятельность работников милиции носит регулярный и масштабный характер. По полученным нами данным более половины опрошенных работников милиции имеют дополнительные заработки за пределами системы МВД. Затраты времени на них - 34 часа в неделю. По своей структуре эта деятельность чрезвычайно разнообразна: было выявлено около 50 различных видов экономической активности, от вполне официальной до криминальной.

3. По нашим оценкам работники милиции зарабатывают на свободном рынке в целом больше, чем получает МВД из федерального бюджета. Оценка доходов, полученных только из двух источников (от подработок массовых групп по найму - в основном извоз и охрана, и торговли, а всего их около полусотни) составляет 1-3 миллиарда долларов США в год в сравнении 3-5 миллиарда долларов из федерального бюджета, затрачиваемых в целом на правоохранную деятельность и госбезопасность.

Чтобы получить полное представление обо всем размере заработка работников милиции на свободном рынке, следовало бы оценить оборот всех 50 видов экономической активности. У нас пока нет данных для этого. Оценим масштабы доходов только от двух ее видов, по которым мы имеем информацию.

Прежде всего, мы располагаем данными о так называемых подработках, осуществляемых массовыми группами милиции – младшим, средним и старшим составом. В основном - это охрана и оказание транспортных услуг, данные о которых были получены нами в ходе анкетного опроса. Всего в среднем ею заняты более половины опрошенных. Дополнительный заработок составляет около 60 долларов США в месяц. С учетом того, что приработки имеет половина сотрудников, а их численность по стране всего около 1 млн. чел. по стране, то в целом по России это составляет приблизительно 300 млн. долларов в год.

Другая существенная составляющая – это торговля. По данным, полученным из интервью, ею заняты от 10 до 20% сотрудников. С учетом того, что средний доход в этой сфере малого бизнеса составляет 500 - 1000 долларов в месяц, то общий доход в этой сфере можно оценить в 600 млн. - 2.4 млрд. долларов в год.

Таким образом, только по двум данным “статьям” доход составляет 1-3 млрд. долларов в год (а всего “статей”, как было указано выше, несколько десятков!). Учитывая, что все расходы федерального бюджета на правоохрану и государственную безопасность за последние годы были не более 3-5 млрд. долларов в год, можно утверждать, что общий доход, получаемый правоохранительными органами, скорее всего, существенно больше, чем платит государство.

Это имеет, по крайней мере, два серьезнейших последствия. Во-первых, что, фактически, правоохранительные органы имеют высокую степень автономии от других ветвей власти, так как они “научились зарабатывать сами”, и государство является далеко не единственным, а возможно зачастую и не главным их “спонсором”. Во-вторых, произошла спонтанная приватизация правоохранительных органов, теперь они реально управляются, видимо, определенными частными группировками, которые, соответственно, определяют кадровые назначения, продвижение по службе, уровень реальных доходов, и, возможно, политику в сфере охраны порядка.

Конечно, эти расчеты и эти выводы носят предварительный характер, требуют дальнейших подтверждений.

4. По нашему мнению развитие экономической деятельности милиции вызвано глубокими социально-экономическими и политическими причинами, которые в совокупности образуют сложный механизм, включающий, во-первых, “макроусловия”, то есть те черты, которые приобретало (и которые приобрело) российское общество на этапе “выхода из СССР” - черты политической и правовой системы, экономики и массового сознания; во-вторых, это – “микроусловия”, то есть перемены в условиях труда и в социальных установках самих работников правоохранительных органов. Понятно, что “микроперемены” происходили под влиянием перемен в “макроусловиях” - в политической системе, аппарате власти, во всем “социальном организме” общества.

Главными из всей совокупности причин, по нашему мнению, являются три.

Во-первых, стремление правящего класса России обеспечить максимально благоприятные условия для раздела бывшей “общенародной” собственности, любым путем допустив к этому разделу как можно более узкий круг людей. В этих условиях правоохранительные органы были поставлены под жесткий контроль основных “игроков”, делящих между собой собственность на региональном и федеральном уровнях. В результате, с одной стороны, правоохранительные органы не были прямо допущены к участию в этом разделе, что стимулировало их (прежде всего – их руководителей) принять участие в нем явочным порядком. С другой стороны – они стали инструментом в этом разделе и, следовательно, в той или иной форме получили определенную возможность принимать в нем участие (обладая уникальной информацией, оказывая различные ценные услуги, за которые властные группировки были вынуждены расплачиваться и т.п.). Кроме того, ситуация такой прямой жесткой подконтрольности властным группировкам милиции, прокуратуры, судов привела к чрезвычайному сужению сферы права и правоприменения в российском обществе, которое и так не было обременено традициями неукоснительного следования закону. Это привело к тому, что условия для развития экономической активности правоохранительных органов возникли, а механизм санкций за нее не действовал.

Во-вторых, причиной актуализации проблемы экономической деятельности работников милиции является относительно низкая оплата труда и плохие условия труда. Это было вызвано как плохим состоянием бюджетов разного уровня (особенно на первом этапе рыночных реформ), так и тем, что власть имущие могли сравнительно дешево приватизировать правоохранительные органы, с которыми, в конечном счете, поступали также как со многими бывшими государственными предприятиями – “доведи до банкротства, а потом покупай за бесценок”. Интуитивно чувствуя эту ситуацию, многие работники правоохранительных органов не захотели оставаться на “обочине процесса”, и проявили недюжинную деловую активность. То есть криминализация власть имущих порождала противоправную деятельность милиции.

В-третьих, причиной появления и развития экономической деятельности стал слом прежней советской профессиональной этики в правоохранных структурах, которая во многом (но не полностью) основывалась на партийной принадлежности и идеологии КПСС и связанной с ними “воспитательной работе”. Слом этих институтов, неизбежный при переходе к рынку и демократии, привел к слому профессиональной этики правоохранительных органов в целом, так как этика служению закону и обществу не могла быть выработана быстро. Тем более никто сверху не был озабочен ее выработкой. Вместо этого стихийно возникла рыночная этика – “у тебя есть погоны, голова на плечах – иди и зарабатывай” (цитата из интервью с одним из сотрудников милиции в 1993 году в г. Москва). Иначе говоря, она предполагала зарабатывание денег на рынке с помощью тех ресурсов, которыми располагают сотрудники правоохранительных органов. Теперь, за прошедшее десятилетие рыночных реформ, эта этика укоренилась, захватила основные слои правоохранительных структур, и стала сложившимся и относительно самостоятельным регулятором поведения работников правоохранительных органов.

Таким образом, экономическая активность этих работников не является результатом отдельных ошибок и преступлений некоторых недобросовестных сотрудников, а вызывается мощным социальным механизмом, включающим множество факторов. Иначе говоря, широкомасштабная бизнес-активность правоохранительных органов постсоветской России – это системная патология. Поэтому ее лечение должно затрагивать различные составляющие социально-экономической и политической системы, не ограничиваясь только правовыми мерами.

5. Низкая оплата труда является основным мотивом, которым руководствуются работники милиции, объясняя причины, по которым они вовлечены в экономическую деятельность. Однако анализ показывает, что их заработок примерно на уровне среднего по стране, а если мы примем во внимание дополнительные доходы, то он будет выше в 1.8 раза. Тем не менее, совокупный доход опрошенных в 1.9 раза ниже, чем им требуется (по полученным оценкам) исходя из специфики их работы.

Для анализа ситуации с оплатой труда опрошенных, мы обратились к респондентам с двумя вопросами: 1) “Какова сейчас оплата Вашего труда” и 2) “Учитывая специфику Вашей работы, сколько, по Вашему мнению, Вы должны были бы получать?”.

Средняя оценка по первому вопросу составила 2349 руб. (2000г.). Но что важнее, на второй вопрос, сколько должны получать работники милиции с учетом особенностей их труда - средняя оценка составила 7581 руб. Как видно, разрыв между реальной и требуемой оплатой труда велик - составляет более 3 раз. Насколько покрывают дефицит материальных средств дополнительные заработки?

Ответы на вопрос: “Если брать общий доход работников милиции, то какую примерно его долю составляют подработки?”, показали, что средняя доля подработок в общем личном доходе милиционера составляет 42%. То есть на подработках в среднем он получает чуть меньше, чем на основной работе. Таким образом, общий реальный доход работника милиции с учетом подработок составляет в среднем 4050 руб.

Конечно и величина оплаты труда, и разрыв между нею и требуемой оплатой труда - дифференцированы, то есть у разных категорий работников милиции (разного воинского звания, стажа, занимаемой должности) - различаются. Например, в среднем у рядового состава зарплата 1700 руб., а желаемая - 6600, то у старшего и среднего нач. состава - соответственно реальная 2530 руб. и желаемая - 7900 руб. Сильны и территориальные различия (см. таблицу 1).

Согласно проведенному расчету среднего дохода работников милиции с учетом дополнительных заработков, нельзя сказать, что работники правопорядка малооплачиваемая профессия. Согласно данным Госкомстата на данный период времени (май-июнь 2000г.), средняя зарплата по стране была ниже в 1.8 раза.

6. Высокопоставленные работники правоохранительных органов вовлечены в основном в другие формы экономической активности и получают доходы другого масштаба. Они осуществляют “институциональное” предпринимательство, используя в бизнесе возможности руководимых ими организаций.

Таблица 1

Реальная и требуемая оплата труда в разных регионах страны
(по оценкам работников милиции)

Они предоставляют альтернативные криминальным группировкам “крыши” для частных бизнесменов, канализируют и пускают в оборот получаемые средства через специальные фонды содействия правоохранительным органам (деятельность этих фондов в настоящее время существенно ограничена).

7. Имеются региональные различия в экономической активности работников правоохранительных органов, но, по нашим данным, доля вовлеченных в нее милиционеров нигде не ниже 1/3.

В целом, обследованные регионы можно разделить на две основные группы: “высоко коммерциализированными” являются Москва и Московская область. Там в свободное время подрабатывают соответственно 3/4 и 2/3 работников милиции, а в рабочее - почти половина. Вторую группу составляют остальные обследованные регионы, “умеренно коммерциализированные” (см. табл. 2). Там в свободное время подрабатывают 36-45%% работников милиции, а в рабочее - 17-22%%. В той или иной степени коммерциализированными оказались все обследованные регионы.

Таблица 2

Оценки работниками милиции разных регионов количества
Подрабатывающих (*), %

(*) В г. Москве, фактически, в ходе анкетирования нам не удалось собрать данные о масштабах экономической деятельности в рабочее время. Хотя существуют множество других данных (в том числе результаты предыдущего нашего исследования в 1999 г.) на основании которых можно говорить о том, что работа “на себя” в рабочее время распространена в Москве не меньше, чем в Московской области.

8. В экономической активности работников правоохранительных органов значительную часть составляет криминальная деятельность, которая, по нашим оценкам составляет около 2/5 среди всех ее видов.

Из таблицы 3 видно, что широкое распространение у милиционеров получили не только по существу законные подработки (не противоречащие закону и разрешенные для других категорий работников), такие, как охрана, торговля, извоз, но и откровенно незаконные, криминальные.

Весьма условно приняв первые три вида (охрана, извоз и торговля) по существу не криминалом, мы рассчитали соотношение законных и незаконных способов по приведенным в таблице 3 видам. Оказалось, что это соотношение существенно различается в свободное и рабочее время. В свободное время соотношение законных и незаконных видов составляет 3/1, в рабочее время - 2/3. Таким образом, в свободное время 3 раза больше распространены законные (условно) способы зарабатывания денег, в то время как в рабочее время преобладают незаконные (в 1,5 раза). Вопрос о том, относится охранная деятельность к законной или нет, требует специального исследования, так как эта деятельность может включать в себя как вполне обычные услуги по охране, так и предоставление “крыши”.

Таблица 3

Виды экономической деятельности работников милиции (% от числа опрошенных).

* данный вариант ответа не предлагался

В целом, эти данные подтверждаются ответами опрошенных нами работников милиции на прямой вопрос: “Какие способы зарабатывания денег работниками милиции сегодня распространены сильнее - законные (не запрещенные законом) или незаконные?”. “Сильнее распространены законные” дали 59% работников милиции, “сильнее распространены незаконные” - 41%. Хотя в целом это соотношение составляет примерно 3/2 в пользу законных, это тревожный результат, когда 40% работников милиции свидетельствуют о том, что они, их коллеги занимаются противоправной, криминальной деятельностью.

При этом те, кто считает, что больше распространены незаконные способы зарабатывания денег, полагают, что в рабочее время подрабатывает 1/3 работников милиции, в то время те, кто отдает предпочтение законным способам повышения своих доходов - лишь 10%. Таким образом, получается, что противоправной (криминальной) деятельностью работники милиции в большей степени занимаются в служебное время, как раз тогда, когда они должны бороться с преступностью.

9. В настоящее время имеются прямые и тесные контакты между милицией и бизнесом. С одной стороны, милиционеры вовлечены в бизнес-конфликты на стороне тех или иных фирм. С другой – милиция получает от бизнеса деньги, оргтехнику, машины и др., необходимые ей для осуществления своих прямых обязанностей.

Таблица 4

Возможности найти подработку по оценкам работников милиции различных подразделений, %

Российские реформы дали толчок формированию специфического рынка охранных услуг в стране, на котором милиция (как коммерческая структура), частные охранные службы и криминальные формирования ведут себя как партнеры и конкуренты в борьбе каждый за свою часть доходов, причем основным методом остается силовое давление. Весь переходный период конкуренция на рынке охранных услуг была (и в настоящее время осталась) достаточно острая. Безопасность - одна из основных составляющих жизнедеятельности любой фирмы, организации, за которую предпринимателям приходится платить. Деятельность по “крышеванию” для милиции стала одним из основных факторов ее (милиции) не просто выживания в новых условиях, а усилению, повышению дееспособности и превращения ее в структуру, которая наравне с другими государственными структурами, такими, как ФСБ, таможней и др., посредством неформальной коммерческой деятельности осуществляет контроль над бизнес-структурами в сфере безопасности.

Сейчас появился ряд исследований процесса создания “крыш” в России. Изучается само это явление, выделяются этапы развития, а также количественные показатели, такие как доля фирм, имеющих “крышу”, суммы и формы выплат и др. К 2000 г. можно говорить о монопольном положении государственных органов правопорядка на рынке по обеспечению безопасности, так называемых “красных крыш”.

Таким образом, милиция за годы реформ глубоко вросла в экономику, стала одним их крупных партнеров бизнеса, поставщиком разного рода услуг в вопросах безопасности. Взаимодействие милиции с бизнес-структурами включает в себя также разнообразные силовые и информационные услуги, такие, как выбивание долгов, затруднение деятельности конкурентов, сбор компромата и др.

Для выявления участия милиции в деятельности бизнеса мы задавали им вопрос: “Часто ли бывают случаи, когда милиция участвует в хозяйственных спорах, в конфликтах между разными бизнесменами, директорами предприятий, защищая интересы одной из сторон?”. Лишь 35% опрошенных считают, что таких случаев не бывает. 65% работников милиции считают, что такие случаи бывают, из них 11% - что бывают часто.

Как расплачиваются бизнесмены за предоставляемые услуги? По мнению 23% опрошенных, бизнесмены перечисляют деньги в фонды содействия правоохранительным органам, 46% - помогают приобретать компьютеры, оргтехнику и др., 20% - обеспечивают подработки, то есть платят “наличными”. Только 37% опрошенных работников милиции указали на то, что помощи от бизнесменов нет. Это примерно та же доля ответивших, что случаев участия милиции в отстаивании интересов тех или иных бизнесменов нет.

Привлечение руководителями милиции ресурсов своих организаций, в том числе своих работников для обеспечения “крыш” тем или иным структурам, создает почву для своего рода партнерства между руководителями организаций МВД и подчиненными. Занимаясь более крупным бизнесом, начальники отделений милиции и вышестоящие руководители закрывают глаза на более мелкий бизнес “низовых работников”. Как видно из таблицы 5, частота участия милиции в хозяйственных спорах прямо связана с характером противоправного бизнеса в рабочее время (услуги за приостановление или прекращение дел, услуги при определении вины подозреваемого, продажа информации).

Таблица 5

Масштабы экономической деятельности работников милиции в рабочее время (%)

10. Иной характер (по сравнению с бизнесом) носят отношения милиции с населением. Они носят не характер взаимовыгодного партнерства, но являются конфликтными, напряженными.

Этот факт осознают сами милиционеры. Мы спрашивали работников милиции: “Как население страны относится к работникам милиции? Доверяет ли оно им или не доверяет?”. Лишь 3% опрошенных считают, что отношение к ним населения хорошее, 58% - характеризуют его как настороженное, 32 - как негативное, 7% считают, что милицию боятся. В числе причин неблагоприятного отношения опрошенные указывают грубое обращение милиции с жителями страны. Причем 27% из них считают, что такие случаи бывают часто, 63% - что такие случаи бывают, но редко. Лишь 10% работников милиции полагает, что случаев грубого обращения с населением не бывает. Оказалось, что существует зависимость между незаконными подработками в милиции и тем, как обращаются милиционеры с населением. Чем больше милиционеры заняты личным бизнесом, тем больше их раздражают их простые жители (таблица 6).

Таблица 6

Характер обращения с населением в зависимости от масштабов подработок в рабочее время при выполнении служебных обязанностей, % (по оценкам работников милиции)

11. В целом, нынешняя вовлеченность работников милиции в экономическую деятельность негативно сказывается на выполнении ими своих обязанностей.

Это вытекает их ответов опрошенных на прямой вопрос: “Как сказываются подработки на основной профессиональной деятельности работников милиции?”. Только 8% опрошенных ответили, что это сказывается положительно и помогает основной работе; 56% - отрицательно, мешает основной работе; 36% - что никак не сказывается.

Кроме того, мы провели анализ различий по уровню преступности между регионами, которые отличаются разными уровнями экономической активности милиции. Для этого мы разделили все регионы на две группы – 1) с низким уровнем такой активности (43% занятых в свободное время) и 2) с высоким уровнем (74% вовлеченных в экономическую активность в свободное время). Различия между ними по динамике преступности (по оценкам опрошенных) представлены в таблице 7. Из нее следует, что в тех регионах, где занятость милиции бизнесом ниже, динамика преступности более благоприятная. И это зависимость является статистически значимой.

Таблица 7

Различия в динамике преступности в регионах с разным уровнем вовлеченности милиции в экономическую деятельность (%)

12. Экономическая деятельность стала привычной для большинства работников милиции, которое считает, что запрет на дополнительную работу несправедлив. В то же время, парадоксально, но отмена этого запрета, по мнению большинства опрошенных, не приведет к изменению отношения милиционеров к своей работе.

Отношение к этому запрету выявилось в ответах на вопрос: “Как Вы считаете, справедливо ли то, что государство запрещает работникам милиции подрабатывать?”. 44% ответили, что государственный запрет справедлив, но 56% опрошенных указали на его несправедливость. Это отношение к государственному запрету объясняет большие масштабы участия работников милиции в экономической деятельности, которая запрещена законом.

Однако возникает вопрос, что изменилось бы в случае отмены этого запрета, изменилось бы отношение милиционеров к своей работе, если бы им разрешили свободно подрабатывать? Чтобы выяснить это, мы спросили респондентов: “Если бы это запрещение было снято, то как Вы думаете, как это повлияло бы на деятельность милиции?” Были получены такие ответы (%):

Таким образом, милиционеры игнорируют запрет государства на экономическую деятельность. Более того, они считают, что его отмена также ничего существенно не изменит в их отношении к своей работе. Это говорит о том, что на практике милиционеры не считаются ни с запретами, ни с разрешениями со стороны государства. Это показатель фактической автономии правоохранительных органов от властей постсоветской России. Парадоксально, но работники правоохранительных органов, призванные обеспечивать выполнение законов, сами их ежедневно нарушают. Причем, это нарушение носит массовый и привычный характер.