История повторяется:
американская политика в отношении наркотиков в 1990-х гг.

• Основные тенденции в расходовании федеральных средств
• Тенденции в потреблении наркотиков
• Наркотики и преступления
• Доступность наркотиков и их продажа
• Большие города и банды
• Заключение: принципы и политика контроля над наркотиками

Семь раз Эдуарде Бонилла и Хосе Лопец хотели застрелить “Весельчака” Марка Миллера за невозвращенный долг за наркотики. Два жителя Лос-Анджелеса приехали в самый обычный тихий пригород на юго-западе штата Огайо, чтобы привести свой приговор в исполнение. Они и, по крайней мере, еще два человека, сопровождавшие их, купили ружья и ножи в местном универмаге, застрелили Миллера и бежали в Чикаго. Один из них получил серьезное ранение. Убийство шокировало 35-тысячное население Огайо, более привычное к обычным городским дракам и разбитым магазинных витринам, чем к бандам наркодельцов (М. Kissell, 1998).

Чуть больше чем в тысяче километров южнее полиция преследовала “Крошку Бу” — Энтони Фейла — за совершение дюжины убийств в центре Майами (Т. Fields, 1998). Это произошло в результате войны между бандами Фейла и Джона Даза, вспыхнувшей после ареста последнего. Лейтенант местной полиции назвал это событие “своего рода вступлением во владение корпоративным имуществом”. Местная полиция создала специальную группу из 25 человек, чтобы выследить Смита, который был арестован несколько месяцев спустя (I. James, 1999).

Оба этих события недвусмысленно напоминают о том, что, хотя общее число преступлений, включая убийства, пошло на убыль, употребление наркотиков и торговля ими — все еще непременное тревожное условие жизни в Америке. Более 1/3 всех людей, попавших в федеральные тюрьмы и тюрьмы штатов, свой первый срок заключения получили за преступления, связанные с наркотиками (Т. Bonczar and A. Beck, 1997:5). Торговля наркотиками занимала первое место по частоте (21,4%) среди насильственных и имущественных преступлений, публичных правонарушений и преступлений, связанных с наркотиками. В отчете о числе совершенных убийств в 8 больших городах Соединенных Штатов за 1997 г. указано, что участие в торговых операциях с крэком гораздо чаще порождает насилие, чем его употребление (National Institute of Justice, 1997:6).

Самые последние эпизоды американской наркотической войны ошеломляют. В этой главе дана оценка современных тенденций в политике контроля за наркотиками, а также проанализированы данные по финансированию антинаркотической деятельности, общественное отношение к данной проблеме и факты о преступлениях, связанных с наркотиками. Главное внимание будет уделено прежде всего мероприятиям, проводимым на федеральном уровне, поскольку именно общенациональная политика задает те рамки, в пределах которых ведется наркотическая война. Местные правоохранительные учреждения всего лишь играют роль пехотинцев, тогда как вопросы, связанные с вынесением приговоров, тюремным заключением, уменьшением ввоза наркотиков и международной политикой, решаются на федеральном уровне. В заключение предполагается обсудить политику вовлечения.

Основные тенденции в расходовании федеральных средств

Одним из самых важных аспектов современной политики контроля за наркотиками является повышение уровня финансирования и централизации учреждений, осуществляющих борьбу с распространением наркотиков. Управление национальной политики контроля за наркотиками (Office of National Drug Control Policy — ONDCP) координирует федеральные ресурсы и создает рычаги совершения работы на местах. Все федеральные службы, сферу деятельности которых может затрагивать использование наркотиков или злоупотребление ими, должны включать раздел о контроле за наркотиками в свой бюджет. В задачи ONDCP входит мониторинг и оценка ресурсов, а также координирование их распределения.

Общий бюджет мероприятий, направленных на достижение контроля за наркотиками, постепенно растет, но отнюдь не все программы получают одинаковую поддержку. Финансирование международных усилий по контролю за наркотиками остается относительно стабильным, в то время как выделение средств на проведение антинаркотических мероприятий на территории США выросло в несколько раз. Согласно источникам ONDCP (1998), с начала новой фазы антинаркотической войны в 1982 г. расходы федерального бюджета достигли отметки $7 млрд. ONDCP планирует сохранять этот уровень вплоть до 2003 г., однако в силу общей политики национальный бюджет все еще преуменьшает сумму, потраченную в конце 1980-х гг. (см. рис. 19.1). В 1990 г. общие федеральные расходы на войну с наркотиками составили $9,8 млрд., т. е. 57% от затрат, планируемых в 1999 г. Начиная с 1986 г. общие федеральные расходы на программы по контролю за наркотиками выросли примерно в 6 раз. Более всего увеличились затраты на усиление правоохранительных служб в самих Соединенных Штатах. В 1999 г. на эти цели планируется выделить почти $9 млрд., что составит 690% от финансирования 1986 г. Усиление американских правоохранительных служб продолжает оставаться в фокусе основных усилий национальной антинаркотической политики и потребует 52% от общего бюджета 1999 г.

Бюджет ONDCP (1998 г.) ясно показывает, что вторую по величине статью расходов составляет финансирование усилий, направленных на уменьшение потребления, что включает в себя программы по исследованию наркотиков, лечению наркотической зависимости и предупреждению употребления наркотиков. Финансирование исследовательских программ составляет примерно $240 млн., тогда как расходы на лечение в 1997 г. возросли до $2,9 млрд. Программы по профилактике употребления наркотиков получили примерно $2 млрд. В общей сложности расходы на программы по уменьшению потребления наркотиков с 1986 по 1997 г. возросли на 469%. Если учитывать 1999 финансовый год, то финансирование этих программ достигло $5,9 млрд., т. е. 576% от уровня 1986 г. Напротив, расходы на международные усилия в контроле за наркотиками (помощь другим странам в уменьшении производства наркотиков) и создание препятствий ввозу наркотиков в пределы США остались на стабильном уровне.

Исходя из структуры бюджета, национальная политика США продолжает войну с наркотиками, начатую еще администрацией Рональда Рейгана. Хотя максимальное увеличение федерального финансирования происходило в 1987 г. (на 66,3%), 1990 г. (на 46,4%) и 1989 г. (на 41,5%), федеральный бюджет мер по контролю за наркотиками получал миллиардный прирост в 1991, 1992, 1995, 1997 и 1998 гг. В 1999 финансовом году федеральные агентства попросили дополнительно выделить на их нужды еще $1,1 млрд.. (ONDCP, 1998).

Кроме того, были несколько смещены акценты в федеральных усилиях по контролю за наркотиками. В 1999 финансовом году на нужды американских правоохранительных служб было запрошено 52% от общих федеральных средств (рис. 19.2). Еще 34% будет потрачено на уменьшение потребления наркотиков, я только 1/10 бюджета предназначена для создания препятствий к ввозу наркотиков на территорию США. В этом состоит принципиальное отличие от первых лет современной войны с наркотиками. Так, в 1987 г. 28,2% федеральных средств пошли на прекращение транспорта наркотиков через границы Соединенных Штатов (рис. 19.3). В 1999 г. доля бюджета, затраченного на эти нужды, упала до 10,6%. Несмотря на громкие заявления об увеличении расходов на лечение и профилактику наркозависимости, доля средств, предназначенных для реализации стратегий, направленных на уменьшение потребления наркотиков, нa протяжении 90-х гг. сохранялась практически на постоянном уровне. Она увеличилась с 29,6% в 1987 г. до 33,7% в 1991 г. и 34,4% в 1999 г. С другой стороны, расходы на усиление американских правоохранительных служб стремительно росли: от менее чем 38,9% в 1987 г. до 51,84% всех федеральных затрат в 1999 г.

Эти приоритеты вполне согласуются с пятью задачами ONDCP: (1) уменьшить потребление наркотиков среди молодежи; (2) сделать лечение доступным для хронических наркоманов; (3) значительно уменьшить поток наркотиков через границы страны; (4) уменьшить число преступлений, связанных с наркотиками и (5) уменьшить уличную продажу наркотиков. Согласно суммарному бюджету ONDCP (1998), ожидается, что последняя статья расхода на период с 1998 по 2003 финансовые годы составит 56,6% федерального бюджета программ по контролю за наркотиками.

На самом деле эти данные могут преуменьшать общие федеральные затраты на антинаркотические программы. Сбором и распространением информации о таких программах занимаются более 20 организаций, но единого источника информации не существует. Большинство организаций не выделяют отдельные статьи расхода в своих бюджетах, а их персонал очень часто выполняет многоцелевые задания (U.S. General Accounting Office, 1998a).

Эти данные также не учитывают меры, предпринимаемые на местном уровне и уровне отдельных штатов. В настоящее время только 14,8% всех расходов на систему правосудия покрывается за счет федерального правительства. Правительства штатов вносят 31,5%, причем большая часть этих денег (около 60%) предназначена на содержание тюрем штата и программы исправления. Местные правоохранительные агентства тратят 53,7% всех фондов, выделяемых на систему уголовного правосудия, из этих денег 60% предназначено для полиции (К. Маguire and A. Pastore, 1998: табл. 1.2 и 1.4). Однако ключевой вопрос заключается в следующем. Повлекло ли за собой увеличение финансирования антинаркотических программ (на федеральном и местном уровнях) ощутимые изменения в потреблении и незаконном распространении наркотиков? Эта проблема будет детально рассмотрена в двух следующих разделах главы.

Тенденции в потреблении наркотиков

Исследования тенденций в потреблении наркотиков не выявляют заметного действия федеральной антинаркотической политики (L.Johnston et al, 1998). Давайте рассмотрим потребление марихуаны, самого распространенного из запрещенных наркотиков. В своей работе Л. Джонстон и соавторы указывают, что в 1986 г. 38,8% опрошенных старшеклассников признались в том, что они употребляли марихуану в прошедшем году. В 1997 г. этот показатель составил 38,5%, всего лишь на 0,3% меньше (рис. 19.4). Однако эта тенденция, определенная для 12-летнего периода, скрывает падение потребления, имевшее место с 1985 г. по 1992 г. (с 40,6% до 21,9%), и последующее постепенное увеличение на протяжении 1997 г. Потребление алкоголя носит аналогичный характер. В период с 1985 до 1997 г. оно упало на 12,6%. Минимальные показатели были отмечены в 1993 г., когда 72,7% старшеклассников заявили об употреблении алкоголя в течение предыдущего года. В 1997 г. этот показатель вырос до 74,8%.

По всей видимости, употребление кокаина претерпело более сильные изменения в течение рассматриваемого периода. В 1986 г. 12,7% опрошенных старших школьников сообщили об употреблении кокаина в течение двенадцати предыдущих месяцев. В 1997 г. этот показатель составил всего лишь 5,5%, т. е. потребление сократилось на 56,7%. Однако опять-таки эти долговременные 11-летние наблюдения маскируют противоположную тенденцию, имевшую место в начале девяностых годов: потребление кокаина упало до 3,1% в 1992 г., а затем постепенно возрастало в течение 1997 г.

С другой стороны, потребление героина резко возросло. В 1986 г. менее 1% старшеклассников признались, что употребляли героин в течение предыдущего года, тогда как в 1997 г. этот показатель составил уже 1,2%. Хотя увеличение составило 140%, героин остается пока малопопулярным наркотиком среди подростков и молодежи. Они предпочитают пить алкогольные напитки, сопровождая это употреблением марихуаны и кокаина.

Более значительное уменьшение потребления наркотиков было отмечено в среде молодежи в возрасте от 17 до 22 лет (L. Johnston et al., 1998). С 1986 по 1997 г. употребление марихуаны упало на 31,8%, кокаина — на 78,0%, а алкоголя — на 10,1% (рис. 19.5). Тем не менее факты говорят о той же общей тенденции, отмеченной для старшеклассников: падение потребления фиксировалось вплоть до 1992 г., а затем происходило постепенное увеличение в середине и конце 1990-х гг.

В общем, за исключением кокаина, характер употребления наркотиков в конце 1990-х гг. мало отличается от картины, зарегистрированной в середине 1980-х гг. Самые большие различия касаются тенденций. Употребление наркотиков плавно уменьшалось вплоть до начала 1990-х гг. Затем и старшеклассники, и молодые люди снова стали чаще прибегать к ним.

Выявленные тенденции подтверждают тот факт, что употребление наркотиков носит волнообразный характер и мало зависит от общественно-политических мероприятий. К сожалению, следует признать, что наркотики являются неотъемлемым элементом американской культуры, несмотря на все громкие заявления и просветительские кампании типа “Просто скажи нет!”. Хотя данных об уровне употребления наркотиков и его тенденциях в общенациональном масштабе до 1970-х гг. не существует, общество неоднократно реагировало на злоупотребление наркотиками на протяжении всей истории страны. На первый запрет на ввоз героина в страну повлиял тот факт, что в опиумных притонах из-за совместного пребывания китайских и белых мужчин и женщин происходило смешение рас (D. Musto, 1987). Запрет на ввоз кокаина был введен примерно в начале века, чтобы предупредить его применение в незаконной медицинской практике, а употребление марихуаны стало считаться преступным, когда оно резко возросло из-за введения сухого закона (5. Staley, 1992:185-189; М. Thorhton, 1991). Эти законодательные попытки запретить употребление алкоголя также носили временный характер. Непосредственный эффект от введения сухого закона заключался в снижении употребления алкоголя на 2/3, но к началу 1920-х гг. оно опять выросло на 60-70% (J. Myron and J. Zwiebel, 1991). Законотворчество в отношении наркотиков менялось в зависимости от того, насколько широкая общественность верила в опасность, которую наркотики представляли для общества (D. Musto, 1987:260). Так, по мере роста употребления наркотиков опасения серьезных социальных последствий этого явления усиливались и возникали попытки создать антинаркотическую политику.

Для понимания этой тенденции особенно уместно рассмотреть опасность употребления наркотиков. Реже всего употребляют те наркотики, которые связаны с самой высокой степенью риска. Л. Джонстон с коллегами, например, обнаружили, что старшеклассники считают героин и кокаин самыми опасными, 3/4 опрошенных искренне полагали, что даже однократное их употребление — чрезвычайно рискованное мероприятие. Не удивительно, что эти наркотики употребляют реже всего. Только 5,5% старшеклассников сказали, что употребляли кокаин в течение 30 дней до опроса. Для героина этот показатель составил меньше 2%. Относительно употребления марихуаны и алкоголя существовало противоположное мнение. Только 1/4 опрошенных школьников старших классов считали, что нерегулярное применение этих веществ может нанести им серьезный ущерб. Несмотря на относительно невысокую степень риска, только 38,5% старшеклассников признались в том, что они употребляли марихуану в течение 30 дней, предшествовавших опросу, а 74,8% употребляли алкоголь. Это позволяет предположить, что, с точки зрения культуры общества, прием марихуаны менее приемлем, чем употребление алкоголя. (Существующие расхождения в полученных данных можно объяснить различиями в оценке количества вещества, которое ассоциируется с большим риском. Анкета содержала вопрос о том, верят ли опрашиваемые, что употребление алкоголя один или два раза в день может нанести им существенный урон, тогда как в отношении марихуаны было использовано более общее понятие “случайное употребление”.)

Употребление марихуаны является хорошей иллюстрацией. В 1985 г. более 40% старшеклассников употребляли ее в течение 30 дней, предшествовавших опросу, и примерно 25% считали, что нерегулярный прием этого наркотика может представлять опасность для человека. По мере того как понимание опасности воз растало и достигло пика в 1991 г., употребление марихуаны падало и достигло минимума в 1992 г. По всей видимости, между осознанием опасности и снижением потребления существует лаг-период сроком в один год. Затем чувство опасности смягчилось, и употребление марихуаны снова поползло вверх. В этом случае зависимость была симметричной: уровень употребления и понимания опасности в 1997 г. достигли практически той же точки, что и в 1985 г.

Хотя пример с марихуаной очень нагляден, в случае других наркотиков (кокаина и героина) мы сталкиваемся с более сложной картиной. В частности, менее выраженная корреляция может проистекать из относительно более редкого употребления этих наркотиков. Поскольку героин употребляли менее 2% респондентов, причем считали его прием очень опасным, то незначительные колебания в уровне осознания степени риска среди большой группы людей, не употребляющих этот наркотик, не могут вызвать сколько-нибудь значительные изменения в картине употребления этого наркотика. Кроме того, относительно малая группа лиц, употреблявших героин и не считавших его слишком опасным, могла сильно повлиять на показатели употребления наркотика (так, рост с 1% до 1,5% означает увеличение потребления на 50%), но практически никак не сказалась на отношении к наркотику среди опрошенной группы.

Тенденции употребления наркотиков предполагают существование неформальных и неполитических факторов, оказывающих значительное влияние на этот процесс. Особенно важную роль могут играть культурные традиции. Они гораздо снисходительнее к употреблению алкоголя, хотя все знают о возможности привыкания и совершения насильственных преступлений. К таким наркотикам, как кокаин, героин, амфетамины и барбитураты, общество относится гораздо суровее. Культурные ограничения могут стать эффективным барьером на пути употребления наркотиков широкими кругами общественности, а также отражают широту норм и ценностей в зависимости от политики общества (S. Staley, 1992: гл. 4).

Группа сверстников и семья играют самую важную роль в создании условий для употребления наркотиков (S. Staley, 1992). Максимальное влияние они оказывают на закоренелых наркоманов (I. Inciardi et al., 1993). Любую просветительскую деятельность, особенно адресованную молодежи, необходимо вести в двух направлениях: во-первых, для тех, кто противостоит соблазну употреблять наркотики, во-вторых, для тех, кто более подвержен давлению со стороны сверстников или непосредственного окружения. Общие призывы типа “Просто скажи нет!” могут поддержать молодежь, сопротивляющуюся искушению, но достаточно бесполезны в отношении лиц, постоянно употребляющих наркотики или тесно связанных с группами сверстников. Как правило, закоренелые наркоманы являются менее образованными людьми и принадлежат к малообеспеченным слоям общества (там же). По всей видимости, традиционные, ориентированные на средний класс подходы к просветительской деятельности оказываются неэффективными для этой группы. Принимая во внимание очень индивидуальную природу употребления наркотиков, более действенными методами антинаркотической политики кажутся информирование людей на местном уровне и лечение, адаптированное к условиям данной конкретной семьи, отдельного человека или группы лиц.

Решение человека относительно того, будет ли он легально или нелегально употреблять наркотики, зависит от целого комплекса факторов. Отнюдь не все они непосредственно зависят от социальной политики. Когда исследователи из Национального центра по наркотической и алкогольной зависимости при Колумбийском университете проводили опрос среди подростков (12-17 лет), почему их сверстники употребляют наркотики, они получили следующие данные: 29% считали, что это “круто”, 23% принимали наркотики, потому что так поступали их сверстники, и только 20% делали это, чтобы получить удовольствие (К. Maguire and A. Pastore, 1998: табл. 2.41).

На вопрос, почему подростки не употребляют наркотики, были получены следующие ответы: 23% опрошенных заявили, что опасаются их разрушительного действия; 19% боялись, что об этом узнают родители или учителя в школе, всего лишь 11% считали употребление наркотиков недопустимым с моральной точки зрения, а 7% — с точки зрения удовольствия (К. Maguire and A. Pastore, 1998: табл. 2.42). Принимая во внимание эти мотивы, низкая эффективность антинаркотической политики не вызывает никакого удивления.

Наркотики и преступления

Экспериментально не удалось установить прямую связь между уровнем преступности и употреблением наркотиков (J. Chaiken and M. Chaiken, 1990). Фармакологический эффект большинства наркотиков не является причиной криминального поведения. Скорее, он снимает торможение такого поведения. Более того, криминальное поведение гораздо чаще является результатом участия в торговых сделках с запрещенными наркотиками, независимо от того, является человек покупателем или продавцом.

К. Джентри (С. Gentry, 1995) провела исследование литературы, посвященной проблеме взаимосвязи наркотиков и преступлений. В основной части работ внимание уделяли потребителям героина и кокаина. Было установлено, что люди начинали употреблять сильнодействующие наркотики, уже имея за плечами преступное прошлое. Вовлечение в употребление наркотиков и торговлю ими активизировало их криминальную активность, но отнюдь не закладывало ее фундамент. Причастность к преступной деятельности уменьшалась, как только наркоманы или продавцы наркотиков прекращали свою деятельность на рынке наркотиков. Если мы рассмотрим состоятельных наркоманов, то связь между совершением преступления и употреблением наркотиков будет еще слабее. Наркоманы со средним уровнем доходов редко становятся преступниками. Этот факт позволяет выдвинуть предположение, что корреляция между употреблением наркотиков и преступностью не имеет причинно-следственного характера, а проистекает из стиля жизни. Дж. Шели (I. Sheley, 1994) обнаружил, что применение огнестрельного оружия несовершеннолетними достоверно было связано с продажей наркотиков, но не с их употреблением. Возможно, продавцы наркотиков склонны носить оружие в силу специфики их работы.

В исследовании о числе убийств в 8 больших городах Соединенных Штатов местные правоохранительные агентства упоминали наркотики как важную причину (National Institute of Justice, 1997:5). Тем не менее, за исключением кокаина, колебания уровня употребления наркотиков не отражались на изменении числа убийств. Вполне вероятно, что связь между употреблением кокаина и насильственными преступлениями может быть просто одной из сторон вовлеченности в рынок крэка. Исследователи отмечают, что продажа крэка, как правило, происходит на улице, что увеличивает как для покупателя, так и для продавца вероятность посторонних вмешательств (например, соперничающих наркодилеров). Кроме того, в отличие от остальных наркотиков, в случае торговли крэком между продавцом и покупателем не возникают стабильные отношения.

Доступность наркотиков и их продажа

Когда среди старшеклассников провели опрос о доступности наркотиков, их ответы, в общем, удивительно совпали с полученными ранее, хотя определенного прогресса в данном вопросе все-таки удалось достичь (L. Johnston et al, 1998). По сравнению с 1985 г., в 1997 г. доступность кокаина несколько уменьшилась: 48,5% опрошенных сказали, что его легко достать. В 1985 г. этот показатель составил 48,9%. Это различие более выражено, если проводить сравнение с 1989 г.: тогда 58,7% опрошенных заявили о доступности кокаина. Похоже, что доступность марихуаны и героина увеличивается, тогда как кокаина — падает. Действительно, в 1997 г. примерно 9 из 10 старшекурсников заявили, что достать марихуану очень легко, хотя в 1985 г. об этом говорили только 85,5% респондентов. Доступность героина выросла еще более резко: с 21% в 1985 г. до 33,8% в 1997 г.

Детальный анализ данных по кокаину делает достижения контроля за наркотиками менее впечатляющими. Хотя доступность кокаина уменьшилась почти на 10%, доступность крэка (разновидности кокаина), вызывающего гораздо более сильное привыкание и проявления насилия, осталась на прежнем уровне. По всей видимости, доступность крэкового кокаина достигла пика в 1989 г., когда 47% старшеклассников признавали, что его очень легко достать. В 1997 г. этот показатель был несколько выше, чем в 1985 г., а в 1991 и 1994 гг. превышение было еще более выраженным.

Похоже, что все усилия правоохранительных органов, направленные на уменьшение доступности наркотиков, терпят крах. В 1997 г. Национальный институт правосудия и ONDCP опубликовали совместный доклад, где проанализировали данные об употреблении наркотиков и поведении лиц, покупающих наркотики, среди 2000 человек, арестованных за правонарушения, связанные с наркотиками, в Чикаго, Манхэттене, Портленде, Сан-Антонио, Сан-Диего и столице США Вашингтоне (К. Riley, 1997:18-19). Среди прочих предложенных вопросов респондентам предлагалось ответить, не испытывали ли потребители наркотиков каких-либо трудностей с приобретением наркотика, если они хотели сделать это и располагали необходимыми деньгами. Только респонденты, живущие на Манхеттене, посчитали деятельность полиции серьезной причиной, помешавшей им сделать покупку. Там по этой причине срывалось 40% покупок порошка кокаина, 63,6% — крэка и 55,3% — героина. На втором месте стоял Чикаго, где 18,8% потребителей героина и 16,7% потребителей крэка назвали деятельность полиции главной причиной, помешавшей им приобрести наркотики. Более того, во всех этих случаях действия полиции вовсе не обязательно были связаны с торговлей наркотиками. Местные полицейские силы просто предпринимали меры, направленные на “повышение качества жизни и против уличного попрошайничества, наркоторговли, драк и других преступлений” (К. Riley, 1997:18).

Несмотря на сообщения о более выраженном эффекте правоохранительных мер в Манхэттене, потребители наркотиков не говорят о том, что общее число сорвавшихся сделок в Манхэттене было намного больше, чем в других городах. На самом деле больше всего сделок с порошком кокаина не состоялось в Чикаго (50%). В Сан-Антонио сорвалось больше всего сделок с крэком (56,3%) и героином (42,9%) (К. Riley, 1997:18). По словам людей, употребляющих наркотики, как правило, им не удавалось их купить вовсе не из-за присутствия представителей правоохранительных органов — просто они не могли найти дилера или у него не было товара.

На изготовление основных наркотиков мало влияют все предпринимаемые действия правоохранительных органов. В мире ежегодно производится около 700 млн. тонн кокаина. Благодаря усилиям по запрещению ввоза кокаина через границы, предпринимаемым во всем мире, удается изъять примерно 200 млн. тонн, т. е. почти 30%, из которых половину задерживают правоохранительные органы США. В стране ежегодно потребляется относительно постоянное количество кокаина (около 100 млн. т) (S. Staley, 1992; U.S. Drug Enforcment Administration, 1996). Таким образом, мировая продукция кокаина намного превышает потребности внутреннего рынка США. Цены на кокаин остаются стабильными.

На самом деле индустрия потребления наркотиков становится все более устойчивой. Эффективные пределы на расширяющуюся торговлю наркотиками накладывает рынок запрещенных наркотиков. Следует отметить, что, хотя половина старшекурсников признала легкодоступность кокаина, только 5,5% заявили, что употребляли этот наркотик в течение 30 дней, предшествующих опросу. Многие аналитики полагают, что городской рынок наркотиков достиг стадии насыщения. Это согласуется с данными Национального доклада об употреблении наркотиков (National Household Survey of Dmg Abuse, c. 547-551), которые не выявили сколько-нибудь значительных изменений в картине потребления или доступности наркотиков. Агентство по борьбе с наркотиками США (U.S. Dmg Enforcment Agency, 1996) отмечает, что “хотя употребление кокаина в Соединенных Штатах на протяжении последних 10 лет уменьшилось, в последнее время оно стабилизировалось на достаточно высоком уровне. Это прежде всего происходит из-за крэкового кокаина, употребление которого в больших урбанизированных областях страны достигло точки насыщения”. Тем временем вырос рынок героина и амфетаминов, пусть и более мелкомасштабный.

Торговля наркотиками становится все более сложным и запутанным делом, по мере того как возникает все больше неконтролируемых картелей и банд. Героин из Юго-Восточной Азии перевозят курьеры из Западной Африки. Колумбийские кокаиновые картели используют мексиканские банды для транспортировки наркотика через границу США. Основные центры торговли кокаином расположены сейчас в Нью-Йорке и на юге Техаса, Калифорнии и Флориды. Возникло множество этнических уличных банд: афроамериканских, кубинских, доминиканских, гаитянских, мексиканских, ямайкских и пуэрториканских. Распространители героина есть среди китайцев, греков, израильтян, пакистанцев, турок и этнических групп из Юго-Восточной и Юго-Западной Азии. Многие банды отличаются великолепным уровнем организации, ведут подробный бухгалтерский учет и используют высокотехнологичные информационные системы для осуществления своих операций (U.S. Drug Enforcment Administration, 1996).

Похоже, что любые нарушения в организации производителей мало влияют на глобальную торговлю наркотиками. Аресты высокопоставленных лиц картелей не смогли сдержать международную продукцию наркотиков. Лидеры картелей либо осуществляют руководство своими организациями непосредственно из тюрьмы, либо переложили власть и принятие решений на плечи доверенных заместителей. Когда Бирманская армия разгромила Объединенную армию Шаня в Азии, производство героина просто переместилось в Лаос, Камбоджу и Вьетнам (U.S. Drug Enforcment Administration, 1996). После того как правоохранительные органы США усилили меры, направленные против лиц, выращивающих марихуану на открытых плантациях, те просто перебрались в закрытые помещения, что позволило им еще успешнее культивировать эти растения. Содержание наркотика в марихуане коммерческих сортов удвоилось в течение 1970-х и 1980-х гг. (U.S. Drug Enforcment Administration, 1996). Подобные сдвиги в торговле запрещенными товарами являются отличительной чертой индустрии наркотиков (S. Staley, 1992).

Большие города и банды

Городам по-прежнему принадлежит ведущая роль в торговле наркотиками и их потреблении (S. Staley, 1992). Более крупные города, и особенно промышленные центры, лежат вблизи главных аэропортов и крупных автомагистралей, связывающих штаты друг с другом. Как следствие, они являются местами оптовой и розничной продажи незаконного товара. Для банд же большие города служат весьма гостеприимным местом, позволяющим организовать сеть и расширить свое влияние.

Однако роль банд в распространении наркотиков иногда преувеличивают (J. Sheley and]. Wright, 1995). Большинство дилеров, арестованных за незаконную торговлю наркотиками, не входили ни в какие банды. Согласно данным К. Мак-сон (С. Maxson, 1995) только 25% от общего числа арестов за торговлю кокаином в Лос-Анджелесе пришлось на членов различных банд. Проведя анализ незаконной торговли наркотиками в пригородах Пасадены и Помоны в южной Калифорнии, исследовательница выяснила, что число членов банд составляло там 30% и 21% от числа опрошенных соответственно. Более того, для молодежи банды создают множество ниш, а не только возможность заниматься незаконным распространением наркотиков (С. Huff, 1990). Тем не менее некоторые банды действительно возникли как ключевые организации незаконной торговли наркотиками, и города остаются базой для их деятельности.

Тесная связь незаконной торговли наркотиками с городами имеет огромные социальные последствия. Эта деятельность является важным дополнительным источником дохода для многих горожан. Согласно данным (К. Riley, 1997), полученным при изучении характера покупки и потребления наркотиков в восьми больших городах США, большинство арестованных заявило, что основным источником их дохода была работа, которой они занимались в течение полного или неполного рабочего дня. Исключение составили те арестованные, которые употребляли несколько наркотиков. На Манхэттене торговля наркотиками была основным источником дохода лишь для тех, кто был задержан за торговлю одновременно героином и крэковым кокаином. Это же оказалось справедливо для Портленда, штат Орегон. Там же распространение наркотиков давало основной доход и тем арестованным, кто совершал одновременные торговые операции с героином и порошком кокаина. В Сан-Диего покупатели героина и порошка кокаина указывали, что основным источником их дохода является распространение наркотиков. Для остальных городов и категорий арестованных лиц основным источником дохода служила работа в течение полного или неполного рабочего дня или фонды социальной помощи.

Существование центров распространения и потребления наркотиков в городах имеет важные расовые последствия. У афроамериканцев, например, самый высокий риск оказаться в тюрьме. Предположительно они проведут там 28,5% от продолжительности своей жизни (Т. BonczarandA. Beck, 1997), т. е. значительно дольше, чем представитель любой другой расовой группы. Например, для белого заключенного этот показатель составляет 4,4%.

Аресты, связанные с наркотиками, в значительной степени усугубляют эту ситуацию, поскольку антинаркотическая война сильнее отражается на группах городских меньшинств с низким уровнем доходов, в особенности на афроамериканцах, чем на представителях большинства со средними доходами. На местном уровне усилия правоохранительных органов сосредоточены главным образом на рынке крэка, поскольку он заметен и, по мнению полиции, связан с увеличением числа насильственных преступлений (К. Riley, 1997). Аресты за незаконную торговлю наркотиками составляют 21,4% от всех случаев попадания в тюрьму впервые; это самая большая когорта. Тюремное заключение за хранение наркотиков дает еще 11,3% случаев первого попадания в тюрьму. Таким образом, 1/3 всех людей, впервые попавших в тюрьму, виновны в правонарушениях, связанных с наркотиками. Кроме того, вовлечение афроамериканцев в банды увеличивает вероятность занятий незаконной деятельностью и совершения насильственных преступлений. Афроамериканцы гораздо чаще, чем представители остальных меньшинств, употребляют крэк (J. Pagan, 1990).

Город создает благоприятные условия для продажи наркотиков и возможность трудоустройства для неквалифицированных рабочих. Постоянная бедность и слабое экономическое развитие многих городских районов порождает большое число потенциальных работников, особенно среди молодежи. Большинство из них не обладают навыками и образованием, необходимыми для того, чтобы достичь среднего уровня доходов в экономике, базирующейся на высоких и информационных технологиях.

Похоже, что технологические изменения не затронули логику индустрии наркотиков. Незаконная природа торговли наркотиками на первое место ставит личные контакты между людьми. Чтобы свести к минимуму риск мошенничества и придать силу контрактам, покупатели и продавцы встречаются лицом к лицу для завершения сделки. Использование таких технологий, как Интернет и другие электронные средства передачи, продажи и коммуникации, эффективно только в том случае, если сделки носят явный характер и существует обоюдное доверие. Таким образом, хотя компьютеры и электронная продажа и используются организациями, ведущими незаконную торговлю, это не играет решающей роли на расширяющемся рынке наркотиков или в осуществлении торговых сделок на уровне организаций.

Заключение: принципы и политика контроля над наркотиками

Принимая во внимание тенденции последних лет, приходится признать, что федеральная политика в отношении наркотиков оказывает второстепенное влияние на их потребление и торговлю ими. Ранее предполагали, что увеличение расходов на контроль над наркотиками должно привести к уменьшению потребления (в том случае, конечно, если деньги расходуют эффективно). С 1986 по 1997 г. общий бюджет мер по контролю над наркотиками вырос на 411,4%, расходы на уменьшение потребления — на 469,2%, а расходы на уменьшение торговли — на 482,5%. В течение этого же периода потребление марихуаны школьниками старших классов сократилось менее чем на 1%, кокаина — на 56,7%, алкоголя — на 11,5%, а потребление героина увеличилось на 140%. Что произойдет, если федеральные расходы будут расти и впредь? Исходя из опыта последних лет, можно сказать, что увеличение федеральных расходов на все программы контроля над наркотиками на 10% (примерно $1,5 млрд.) приведет к сокращению потребления кокаина старшеклассниками всего лишь на 0,152%. Этот показатель уменьшится на 0,214% для студентов колледжей и на 0,209% для молодых людей. Если бы текущие расходы удвоились, то потребление кокаина упало бы на 0,276% среди старшеклассников, на 0,389% среди студентов колледжей и на 0,379% среди молодых взрослых.

Исходя из этого опыта, в отношении попыток увеличить выделение фондов на уже существующие программы и стратегии возникает вполне оправданный скептицизм. Гибкость торговцев наркотиками и их способность легко приспосабливаться противодействуют усилиям правоохранительных органов на всех уровнях. Несмотря на огромные усилия, направленные на уменьшение торговли наркотиками, и выделение миллиардов долларов на эти цели, доступность наркотиков сохраняется повсеместно. Организации, осуществляющие незаконную торговлю наркотиками, находят все новые и новые возможности обойти усилия правоохранительных служб как на территории США, так и за ее пределами. Решающим шагом политики контроля над наркотиками должно стать смещение сферы основных усилий и ее сужение.

Нижеприведенные принципы следует рассматривать как основу реформы политики в отношении наркотиков:

1. Общественная политика оказывает незначительное и косвенное влияние на потребление наркотиков. Война против наркотиков мало отражается на тенденциях их употребления. Общественное мнение оказывает в лучшем случае косвенное влияние на понимание опасности. Факты наглядно свидетельствуют, что все усилия по контролю над наркотиками как на федеральном, так и на местном уровне не смогли существенно уменьшить продажу наркотиков.

2. Решения по проблемам наркомании будут носить местный характер. Различные города и местности сталкиваются с различными сторонами потребления наркотиков и наркомании. Как следствие, используемые стратегии должны отражать местные особенности проблемы наркотиков. Отчет Национального института юстиции (National Institute of Justice) за 1994 г. наглядно продемонстрировал, что самые успешные программы не замыкались исключительно на проблеме наркотиков (S. Weingart et al., 1994). Широкие программы, нацеленные на стабилизацию или улучшение условий в жилых районах и многоквартирных домах, приносили более постоянные и лучшие результаты, чем мероприятия, сосредоточенные исключительно на контроле за продажей и потреблением наркотиков.

3. По всей видимости, наибольший эффект имеют стратегии, направленные на уменьшение спроса. Принимая во внимание конкретные условия, в США невозможно добиться значительного снижения продажи наркотиков. Протяженность государственных границ, обилие городов, многочисленные аэропорты, морские порты и т. п. делают бесплодными любые усилия по запрещению ввоза наркотиков через границу. Организации, занимающиеся запрещенной торговлей наркотиками, отличаются находчивостью и гибкостью. В ответ на любые новшества, нацеленные на уменьшение продажи наркотиков, они быстро и эффективно изменяют технологии производства наркотиков и способы их распространения. Поскольку конституционная демократия ограничена соблюдением гражданских свобод, федеральные и местные правоохранительные органы США не могут проводить драконовские меры, обычные для Сингапура и других государств. Поэтому стратегии, направленные в основном на уменьшение спроса, более эффективны.

4. Ключевым моментом антинаркотической политики должен стать реализм. Хотя программы типа “Просто скажи нет!” популярны с политической точки зрения, они имеют очень маленький практический результат. Политика, направленная против наркотиков, должна учитывать культурологические аспекты употребления наркотиков, а также изменения этого процесса. Стратегия контроля над наркотиками должна быть достаточно широкой и охватывать эти особенности.

5. Лица, определяющие политику, должны принимать во внимание возможность возникновения непредсказуемых последствий. Хотя банды возникли не из-за антинаркотической политики, прибыльный рынок наркотиков породил их во множестве. Участие в незаконных торговых операциях дало им невиданное ранее богатство и возможности расширить сферу своего влияния. В результате произошла эскалация насилия, что внесло самый весомый вклад в увеличение числа убийств в стране. Еще один пример — это конфискация имущества. Хотя сначала эта мера была введена с целью сделать торговлю наркотиков менее выгодным занятием, законы штатов распространили ее применение на менее серьезные правонарушения и на косвенных участников (В. Benson and D. Rasmussen, 1996). Люди, определяющие политику, должны также учитывать, что ресурсы правоохранительных органов ограничены. Поэтому объявление крестового похода против наркотиков может вызвать отток средств, предназначенных на борьбу с другими преступлениями — ограблениями, кражами и нападениями. Существуют экономические доказательства того, что если местные правоохранительные службы в своей работе делают основной упор на борьбу с наркотиками, в округах их юрисдикции растет число преступлений, не связанных с наркотиками (В. Benson etal, 1992; Н. Brumm andD. Cloninger, 1995).

Исключительно важен следующий вопрос: является ли система уголовного судопроизводства подходящим механизмом для решения проблем наркомании. Многие из социальных зол, ассоциирующихся с употреблением наркотиков, являются измышлениями общественного мнения. Сделав употребление наркотиков и торговлю ими незаконными, общество породило социальный базис для антиобщественного поведения и насильственных преступлений. Насилие связывают с продажей наркотиков, в том числе и крэка, но оно не является исключительной чертой торговли наркотиками. Наркодилеры вооружаются, поскольку их деятельность (вследствие политики общества) выходит за рамки закона, и они не могут обратиться к системе правосудия, если в случае мошенничества им причинен экономический ущерб. В свое время введение сухого закона породило множество насильственных преступлений, связанных с продажей алкогольных напитков. Число насильственных преступлений, ассоциирующихся с незаконным распространением наркотиков, быстро пошло бы на спад, если бы в один прекрасный день незаконные в настоящий момент операции с наркотиками попали в сферу действия гражданского судопроизводства (Benjamin and Miller, 1991:89-112, 174; S. Staley, 1992:145-177;M. Thomton, 1991:111-126).

Лечение от наркотической зависимости представляется весьма перспективным направлением деятельности. Хотя доказательства эффективности таких программ достаточно запутаны, мероприятия, направленные против специфических типов привыкания и использующие широкий спектр разнообразных подходов, достигают определенного успеха (U.S. Government Accounting Office, 1998b). Однако эффективность подобных мероприятий ограничена тем, что потребители наркотиков участвуют в них на добровольной основе и должны искренне хотеть избавиться от своей зависимости.

Чтобы принести результат, долгосрочные усилия по контролю над наркотиками должны быть сосредоточены на уменьшении размеров рынка за счет уменьшения спроса. Такой подход подразумевает приложение основных усилий не на уменьшение предложения наркотиков, а в сферы лечения, образования и профилактики. И, наконец, стратегии, ориентированные на уменьшение спроса, должны осуществляться в основном на местном, а не на федеральном уровне.