 |
 |
 |
 |
|
||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
Международно-правовое регулирование отношений в сфере противодействия незаконному обороту наркотиковТ.А. Ажакина, И.С. Моднов, А.Н. Сергеев
1. Развитие международно-правовых отношенийПервым шагом в создании международных органов по предотвращению наркомании явился созыв так называемой Шанхайской опиумной комиссии, заседания которой проходили в Шанхае с 5 по 26 февраля 1909 года с участием представителей 13-ти государств: России, США, Австро-Венгрии, Германии, Англии, Франции, Китая, Италии, Японии, Нидерландов, Персии, Португалии и Сиама. Одной из основных целей созыва Шанхайской опиумной комиссии была разработка мер, которые препятствовали бы нелегальному ввозу наркотиков из стран Азии в США и Европейские государства. Обсудив главным образом вопросы, касавшиеся курения опиума и международной торговли им, комиссия не высказала категорического требования о немедленном запрещении курения опиума, а поддержала мнение лишь о его регулировании и постепенном ограничении. Шанхайская опиумная комиссия не выработала каких-либо обязательных норм в отношении злоупотребления наркотиками и их неправомерного распространения, но можно сказать, что она положила начало международному контролю над распространением наркотических средств и предопределила направление международно-правовой помощи в этой сфере. Первая в истории конвенция о наркотиках была выработана на международной конференции по опиуму, проходившей в Гааге в 1911-1912 гг. В ней участвовали 12 государств: Германия, США, Франция, Япония, Китай, Англия, Италия, Нидерланды, Персия, Португалия, Россия, Сиам. Конвенцию ратифицировали 58 государств. В числе участников Конвенции значится Россия, которая ее подписала, но не ратифицировала. Конвенцией предусматривался ряд принципов: - обеспечение использования контролируемых веществ исключительно в медицинских и научных целях; - оказание помощи правительственным и международным органам в их усилиях по предотвращению злоупотреблений наркотическими средствами и уменьшению вредных последствий злоупотреблений. Они нашли дальнейшее развитие в более поздних международных договорах. Чтобы международные договоры были эффективными независимые правительства должны были добровольно принимать решения об их соблюдении и о выполнении своих обязательств перед другими правительствами и международными организациями. Конвенция 1912 г. хотя и предусматривала ряд действенных мер в борьбе с распространением наркотических средств, все же не достигла ожидавшихся положительных результатов. Необходимость принятия нового международного правового акта в значительной степени была обусловлена тем, что после первой мировой войны повсеместно усилилось злоупотребление наркотическими средствами и возросли масштабы их контрабандного распространения. Определенную роль в усилении борьбы против незаконного употребления наркотических веществ сыграла Женевская Конвенция по опиуму, принятая Второй Международной Конференцией по опиуму 19 февраля 1925 г. Закрепляя принципы Гаагской Конвенции 1912 г., Женевская Конвенция 1925 г. установила, что наркотики могут продаваться только для законных потребностей государств, и включила в Список наркотиков (в дополнение к уже установленным Конвенцией 1912 г.) такие наркотические вещества, как кокаиновый лист, кокаин-сырец, индийская конопля, и позволила в соответствии со ст. 10 Международной Конвенции по опиуму от 19 февраля 1925 г. подвести под действие Конвенции любое вещество, способное, по заключению уполномоченного на то компетентного органа, вызвать те же вредные последствия, что и вещества, предусмотренные Конвенцией. Конвенция обязала договаривающиеся стороны принять нормативные акты, способствующие обеспечению действенного контроля над изготовлением, распространением и вывозом опиума-сырца. Женевская конвенция 1925 г. ввела также систему лицензий и регистрации внешнеторговых сделок с наркотиками. Государства обязывались предоставлять подробные статистические данные по таким операциям. Наряду с этим вводилась система оценки потребностей страны в наркотических веществах. Осуществлять контроль за соблюдением государствами обязательств по Конвенции должен был Постоянный центральный комитет (в дальнейшем название заменено на “Постоянный центральный комитет по наркотическим средствам”). Конвенция предусматривала также необходимость применения национальных уголовно-правовых санкций за нарушение действующего законодательства, касающегося применения Конвенции и взаимной информации о законах и постановлениях, относящихся к проведению ее в жизнь. В период экономического кризиса 1925-1929 гг. употребление наркотиков в некоторых странах приняло размеры бедствия. В этих условиях X Ассамблея Лиги Наций (1929 г.) приняла решение - разработать новый международный договор, строго ограничивающий изготовление наркотических средств медицинскими и научными нуждами. Подписанная в Женеве 13 июля 1931 года и вступившая в силу в 1933 году Международная конвенция об ограничении производства и о регламентации распределения наркотических средств явилась новым важным звеном в международной контрольной системе того периода. Конвенция 1931 г. усовершенствовала действующую систему оценки потребностей в наркотических средствах. Прежде всего были выявлены мировые потребности в наркотиках для медицинских и научных целей. Расчеты производились на основании данных о потреблении наркотиков в наиболее развитых странах. Каждая страна наряду с этим была обязана предоставлять сведения о необходимом ей количестве наркотических веществ для указанных целей. Для контроля за обоснованностью заявок учреждалась Контрольная комиссия, которая каждый год издавала сводку потребностей в наркотических веществах всех государств. Международные соглашения недостаточно предоставляли возможностей для уголовного преследования лиц, нарушавших антинаркотическое законодательство. В Женеве 26 июня 1936 года была заключена Конвенция о запрещении незаконной торговли наркотическими веществами. Эта Конвенция вносила новый элемент в международно-правовую практику. Нарушение законов о наркотиках влекло за собой при некоторых условиях выдачу преступника иностранному государству, Уголовные наказания, к которым, по Конвенции 1936 г., должны были осуждаться преступники по делам о наркотиках в местных национальных судах, были значительно более суровыми, чем наказания, предусмотренные предыдущими конвенциями. В соответствии со ст.ст. 11, 12 Конвенции государства были обязаны предоставлять друг другу взаимную помощь путем обмена информацией, установления и ареста торговцев наркотиками с тем, чтобы ни одно лицо, совершившее предусмотренные Конвенцией преступления, не избежало уголовной ответственности и наказания. Также в Конвенции делалась попытка обязать договаривающиеся стороны установить в своем законодательстве уголовную ответственность за наиболее опасные деяния в отношении лиц, способствующих незаконному распространению наркотиков. Можно сказать, что к концу 30-х годов сложилась определенная система международного контроля за производством наркотических веществ и торговлей ими. Вместе с тем система была далека от совершенства. Главным ее недостатком было то, что под контроль ставились лишь готовые наркотики, а использование различных наркотикосодержащих растений правом практически не регулировалось. В результате за пределами контроля остались вещества, являющиеся сырьем для производства большинства известных в то время наркотиков. В силу определенных причин ряд правительств оказались не в состоянии полностью выполнить свои обязательства. Отдельные же страны не только не ратифицировали Конвенцию, но и отказались подписать ее, не желая связывать себя содержащимися в ней обязательствами. Все эти обстоятельства придавали вопросу об усовершенствовании международного контроля за наркотиками постоянную остроту, которая особенно возросла после окончания второй мировой войны. В связи с этим на Лигу Наций, созданную по Версальскому мирному договору, был возложен общий контроль над соглашениями по поводу торговли опиумом и другими наркотическими средствами. За период существования Лиги Наций было принято несколько международно-правовых актов, касающихся борьбы с наркоманией и контроля над наркотическими средствами. Основными из них были: 1) Женевское соглашение от 11 февраля 1925 года о запрещении производства, внутренней торговли и использования очищенного опиума. Участниками являлись 7 государств. 2) Международная конвенция по опиуму, подписанная в Женеве 19 февраля 1925 года. Участниками Конвенции являлись 37 государств. СССР присоединился к данной Конвенции 29 января 1936 года. 3) Соглашение о воспрещении курения опиума от 27 ноября 1931 года (Бангкок). Это соглашение было ратифицировано Францией, Великобританией, Японией, Голландией, Португалией, Сиамом и Индией. Оно вступило в силу 6 апреля 1937 года. 4) Конвенция об ограничении производства и о регламентации распределения наркотических средств, подписанная 37 государствами в Женеве 13 июля 1931 года. 2. Конвенционный механизмТаким образом возникла целая система конвенций, договоров, протоколов, которая из-за своего многообразия, а также сложности исполнения оказалась малоэффективной. Наряду с этим неуклонно росло число лиц, злоупотребляющих наркотиками, увеличивалась нелегальная торговля и контрабанда наркотиков. Необходимость выработки и принятия универсального международного договора о контроле над наркотическими средствами была признана еще специальными органами Лиги Наций. С образованием Организации Объединенных Наций одной из основных задач, поставленных перед вновь созданной Комиссией по наркотическим средствам, являлась разработка единой конвенции о наркотиках. Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. (далее - Единая конвенция, Конвенция) с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1971 г. Нью-йоркская конференция проходила с 24 января по 25 марта 1961 г. На конференции были представлены 73 государства, ряд представителей специализированных учреждений, в частности, Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединённых Наций, Международной организации гражданской авиации, Международной организации труда и Всемирной организации здравоохранения. В работе конференции участвовали также представители Постоянного центрального комитета по опиуму и Контрольного органа по наркотическим средствам и представители некоторых неправительственных организаций (Организация международного сотрудничества уголовной полиции, Международная федерация женщин-юристов и Международная конференция католических благотворительных учреждений). Новый международный договор призван был решить ряд задач, стоящих перед государствами: заменить единым документом существующие многосторонние договоры в этой области; сократить число договорных международных органов; упростить сложившуюся систему международного контроля, привести ее в соответствие с происшедшими в мире социально-экономическими изменениями; сократить число международных органов, занимающихся контролем над наркотиками; создать эффективную систему контроля за производством наркопродуктов (опийного мака, необработанного опия, листьев кока и каннабиса). Как следует из текста ст. 44 Единая конвенция заменила собой (в отношениях между ее Сторонами) все ранее принятые договоры о наркотиках, кроме Конвенции по борьбе с незаконным оборотом вредных лекарственных веществ 1936 г. с оговоркой. В качестве главного постулата Единой конвенции служит необходимость получения разрешения на импорт и экспорт наркотических средств, а также система оценок этой деятельности и статистических отчетов по ней. В качестве глобального наблюдателя стал функционировать один основной орган - Международный комитет по контролю над наркотиками. Его уникальность в том, что, существуя в рамках ООН, Комитет по статусу является независимым. Среди других нововведений следует отметить то, что систему контроля над выращиванием мака распространили и на кокаиновый куст, коноплю. Благодаря принятию Единой конвенции 1961 г., в ряде стран были юридически запрещены курение опия, немедицинское употребление его внутрь, жевание листьев коки и курение гашиша. Новым направлением в области борьбы со злоупотреблением наркотическими средствами стали специальные положения о лечении и реабилитации наркоманов. Единая конвенция в качестве составного элемента имеет 4 списка наркотических средств - классификацию препаратов по степени их вредности и запрета к немедицинскому распространению. В Протоколе 1972 г. о поправках к Единой конвенции содержатся уточнения ко всем четырем спискам наркотических средств, включая новые вещества. Необходимо подчеркнуть; что названные списки периодически подвергаются корректировке и дополнениям, так как появляются все новые препараты, становится более ясным механизм их вредоносного воздействия на здоровье человека. При этом базисное значение первоначальных списков не подвергается сомнению со стороны специалистов. В связи с этим представляется необходимым остановиться на этом вопросе более подробно. Согласно положениям самой Единой конвенции и последующим поправкам к ней наиболее жестким мерам контроля подвергаются средства, перечисленные в списке № 1 (ст. № 31 Конвенции, п.п. 4-16). В нем содержатся препараты, получаемые из опийного мака, листьев коки и из конопли. К мерам контроля в отношении Списка № 1 отнесены: - оценка потребностей сторон в наркотическом средстве, учитывающая законное потребление в медицинских и научных целях; предоставление подробных сведений об изготовлении и изготовителях, хранимых складских запасах и площади земель, используемых для культивирования опийного мака; - предоставление сторонами статистических данных о производстве и изготовлении; импорте и экспорте; конфискациях, складских запасах; территориях, на которых выращивается опийный мак; - ограничение изготовления и импорта количеством, не превышающим законного использования плюс экспортируемое количество и количество, необходимое для специальных запасов; - контроль над производством опия и концентрированной (молотой, брикетированной, экстрактной) маковой соломы, особенно для международной торговли; - выдача сторонами лицензий и контроль за изготовлением наркотических средств, торговлей ими и их распределением, включая экспорт и импорт; - выдача сторонами рецептов на наркотические средства, предназначенные для использования в медицинских целях, и ведение документации; - этикетирование. Список № 2 включает наркотические средства, которые более широко используются в медицинских целях и отпускаются по рецепту. Меры контроля (ст.31) предусматривают в основном выдачу предприятиям лицензий на изготовление. Список № 3 состоит из препаратов, содержащих в качестве ингредиентов наркотические средства списка № 2 в более низких концентрациях, а также препаратов, которые по оценкам ВОЗ не могут быть предметом злоупотребления. Меры контроля над их торговым распределением не требуются. Список № 4 включает небольшие количества наркотических средств, которые, как считается, обладают особо опасными свойствами, но используются в терапевтических целях в очень ограниченном масштабе и в отношении которых стороны полностью могут ввести запрет (на производство, изготовление, экспорт, импорт, торговлю, владение). Специальные строгие меры контроля предусмотрены в ст.ст. 24-28 Единой конвенции в отношении производства опия для международной торговли, разведения маковой соломы, кокаинового куста и листьев коки, культивирования каннабиса. Единая конвенция имеет довольно сложную систему отчетности государств-участников перед Международным комитетом ООН по контролю над наркотиками (ст.ст. 19, 20, 21). Она предписывает каждой стороне необходимость сбора информации относительно движения контролируемых веществ. Действие этой системы регулирует на каждом этапе Международный комитет по контролю над наркотиками, используя для этого доклады, предоставляемые ему участниками Конвенции по специальной форме. Ежегодно каждая сторона должна направлять в Комитет предварительную оценку предполагаемой общей потребности во всех контролируемых веществах на ее территории (на медицинские и научные цели, на изготовление других веществ, на запасы и добавки к ним). Кроме того, стороны обязаны информировать о площади и месте расположения культивируемого опийного мака, о примерном количестве произведенного опия; о числе промышленных предприятий, занятых изготовлением синтетических наркотических средств и о количестве каждого средства, изготовленного предприятием. В конце каждого года и не позднее 30 июня очередного следующего года стороны должны предоставлять Комитету на специальных бланках статистические отчеты о фактическом изготовлении, международной торговле, потреблении, складских запасах. Международный комитет производит сравнение предварительных и окончательных показателей и дает оценку складывающейся ситуации. До 1961 года международный контроль над наркотиками проводили несколько органов, в том числе Комиссия по наркотическим средствам, осуществлявшая общий контроль и призванная вырабатывать в этой области общую политику; Постоянный центральный комитет по опиуму и Контрольный орган по наркотическим средствам, являвшиеся специализированными органами надзора, которые работали в тесном контакте между собой (они также аккумулировали статистические сведения правительств о наркотиках, контролировали международную торговлю ими, исчисляли потребность в них для государств); Комитет экспертов по токсикогенным средствам при ВОЗ, занимавшийся медицинской стороной наркомании и призванный решать в меру своей компетенции и вопросы о международном контроле над новыми наркотическими средствами. В связи с принятием Единой конвенции произошли изменения в сфере организации международного контроля над наркотиками, осуществление которого стороны передали в сферу деятельности Комиссии по наркотическим средствам Экономического и Социального Совета ООН (КНС) и вновь образованному Международному Комитету по контролю над наркотиками (МККН) (ст. 5 Конвенции). Международный контроль над наркотиками может быть удовлетворительным лишь в том случае, если он основан на данных, получаемых в результате осуществления соответствующего контроля на национальном уровне. Нормы Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. в отношении внутригосударственного контроля по своему содержанию не отличаются от норм ранее принятых договоров. Однако большое значение имеет то, что они касаются всего ныне известного наркотического сырья. Если страна производит сырье для наркотиков, она обязана сделать все необходимое, чтобы предотвратить утечку наркотических средств, сырья по нелегальным каналам. Такая же обязанность возлагается на правительства стран, производящих наркотические препараты, независимо от того, добываются ли последние из естественных продуктов или с помощью химического синтеза. Оба аспекта контроля над наркотиками имеют отношение как к странам, производящим сырье, так и к странам, выпускающим готовую продукцию. Еще один аспект проблемы имеет отношение ко всем странам, поскольку они являются потребителями наркотических лекарственных препаратов. Необходимо создание условий, при которых наркотические препараты применялись бы исключительно для научных или лечебных целей и не могли бы незаконно использоваться внутри страны или за ее пределами. Общие обязательства участников Единой конвенции содержатся в ст. 4, согласно которой государства должны принимать такие законодательные и административные меры, которые необходимы для того, чтобы ввести в действие и выполнять ее постановления в пределах их собственных территорий, сотрудничать с другими государствами в выполнении принятых норм. Для соблюдения настоящей Конвенции следует ограничить производство, изготовление, вывоз, ввоз, распределение наркотических средств, торговлю ими, их применение и хранение исключительно медицинскими и научными целями. С учетом того, что реализация положений Конвенции требует централизации и координации деятельности внутригосударственных органов, ст. 17 Единой конвенции предусматривает создание каждой Стороной особого органа управления в данной области. В Конвенции не указывается, на какой конкретно правительственный орган должны возлагаться функции контроля. Этот вопрос всецело относится к внутренней компетенции каждого государства. Кроме особого управления, предусмотренного ст. 17, те из участников Единой конвенции, которые разрешают культивирование опийного мака для производства опия, обязаны создавать в соответствии с п. 1 ст. 23 одно или несколько правительственных учреждений, которые должны заниматься исключительно контролем культивирования опийного мака и производства опия. Они обязаны установить действенные административные меры, которые обеспечивали бы строго ограниченное производство опийного мака и полную сдачу урожая. Аналогичные правительственные учреждения должны создаваться в тех странах, которые разрешают культивирование кокаинового куста для извлечения кока (п.1 ст. 26) или индийской конопли (каннабиса) с целью получения смолы каннабиса (п.1 ст. 28). В соответствии со ст. 31 участники Конвенции должны применять систему специальных свидетельств на ввоз и разрешений на вывоз наркотических средств. Функции государственных учреждений по отношению к культивированию кокаинового куста и каннабиса подобны тем, которые установлены в отношении опия (ст.ст. 26 и 28). Кроме общих норм, связанных с выращиванием опия, существуют также специальные постановления о контроле в отношении кокаинового куста. Участники Единой конвенции обязуются, по возможности, принимать меры по выкорчевыванию всех дикорастущих кокаиновых кустов, а также уничтожать их в случае незаконного культивирования (ст. 26). В соответствии со ст. 27 участники Конвенции могут использовать кокаиновый лист для изготовления вкусового вещества при условии, что в нем не будет содержаться кокаина, а также разрешать торговлю листьями кока, их ввоз и вывоз. Однако участники Конвенции обязаны строго контролировать использование кокаинового листа в этих целях, с тем чтобы кокаин, который может быть одновременно с этим извлечен из них, точно учитывался и указывался наравне с другими наркотическими средствами. Одним из важных вопросов внутригосударственного контроля является контроль над изготовлением, внутригосударственной торговлей и распределением наркотических средств. Согласно ст. 29, если в качестве производителя таких препаратов намеревается выступить негосударственное предприятие, оно обязано получить лицензию. В дополнение к этому все производители наркотических средств, имеющие лицензии, должны получать периодически правительственные разрешения на производство с точным указанием видов и количеств наркотических средств. Каждый участник Единой конвенции может производить опий в количествах, достаточных для его собственных потребностей или вывозить в другую страну опий, задержанный вследствие незаконного оборота, при условии соблюдения Конвенции обеими странами (п.5 ст.24). Что касается опия, предназначенного для международной торговли, то в Единой конвенции об этом есть специальные постановления. Согласно п.1 ст. 24 любое начало или увеличение производства опия не разрешается, если в результате этого произойдет перепроизводство этого наркотического средства в мире и (или) это приведет к незаконному обороту на территории этого государства. Конвенцией предусмотрено также (ст. 34), что все лица, получающие лицензии или занимающие директорские должности на государственных предприятиях, должны иметь надлежащую квалификацию. Производители (изготовители), торговцы, врачи, ученые обязаны вести учет расходования наркотиков. Основное требование к торговле готовой продукцией сводится к следующему: торговля и распределение должны осуществляться по лицензиям (ст. 30). Контроль за законностью торговых сделок с наркотиками дополняется соответствующими мерами против нелегальных соглашений. В Конвенции отражено положение о необходимости изыскания средств для организации лечения и возвращения к нормальной деятельности наркоманов, а также требование о необходимости принятия соответствующих законодательных мер по отношению к тем, кто занимается противоправными деяниями, связанными с наркотиками. Любой ввоз и вывоз наркотических препаратов должен быть также санкционирован правительствами соответствующих стран с указанием вида и количества этих препаратов, а также точного определения сроков поставок (ст. 31). В соответствии с п. 1 ст. 31 Единой конвенции ввоз (вывоз) наркотических средств в любую страну или территорию (независимо от того, является эта страна участником Единой конвенции или нет) разрешается только в соответствии с законами и правилами данной страны или территории и в пределах расчетов для данной страны или территории, как это определено в п. 2 ст. 19. Таким образом, соглашение включает все аспекты контроля: строгий контроль за выращиванием, надзор за производством наркотиков на предприятиях, тщательное наблюдение за тем, как готовая продукция по легальным каналам направляется на удовлетворение медицинских и научных целей. Конвенция также установила общие правила о преступности тех или иных деяний, связанных с наркотиками. Конкретные составы преступлений и меры ответственности определяются в соответствии с внутренним правом каждой Договаривающейся стороны (п. 4 ст. 36). При этом если преступления были совершены в разных странах, то они рассматриваются как отдельные преступления. Вопрос о противоправности употребления наркотиков без медицинского предписания государства должны решать сами. Единая конвенция содержит и другие важные положения, которые в основных чертах сходны со статьями Конвенции о психотропных веществах 1971 г. (они будут рассмотрены ниже). По состоянию на ноябрь 1998 года участниками Единой конвенции являлись 152 государства. В число стран, которые не подписали этот документ, входят 8 государств Африки, 3 - Америки, 6 - Азии, 3 - Европы и 5 - Океании. Азербайджан и Грузия к названному выше сроку еще не заявили о своем намерении стать участниками Конвенции. В Организации Объединенных Наций созданы специальные учреждения по претворению в жизнь положений Конвенции в различных регионах и странах. Например, в Вене разместился Отдел ООН по наркотическим средствам. Его функция состояла в сборе и обработке различных данных. Это подразделение вело практическую работу по оказанию предметной помощи антинаркотическим организациям и национальным учреждениям по выполнению международных договоров, а также созданию на местах соответствующей правовой базы и механизма реализации законов. Конвенция о психотропных веществах 1971 года. Деятельность мирового сообщества в борьбе с незаконным распространением наркотиков не ограничилась положениями рассмотренной выше Единой конвенции. В свою очередь органы контроля, созданные на основе этого договора, продолжали совершенствовать формы и методы своей деятельности с учетом возникновения все новых и новых задач, касающихся борьбы с наркоманией. Еще до принятия и вступления в силу Единой конвенции на международном уровне обсуждались новые вопросы, связанные с предупреждением вредных для здоровья людей последствий злоупотреблений так называемыми психотропными веществами. За последние годы список их немедицинского потребления в странах Северной Америки и некоторых государствах Европы привлек к этой проблеме внимание широкой международной общественности. Вопрос о необходимости контроля над психотропными веществами в международном плане начал обсуждаться в 1955 году, когда Комиссия по наркотическим средствам рассмотрела доклады, представленные Комитетом экспертов Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), и занялась уточнением своей позиции (Всемирная организация здравоохранения, серия технических докладов: 1952 № 57,1954 № 76,1957 № 116,1964 № 273,1965 № 312.). Озабоченность проявили также и другие международные органы, занимающиеся вопросами контроля над наркотиками, предлагая близкие по своей сути способы решения этой проблемы. Многие правительства "подвели" ряд веществ под режим, применяемый к наркотикам. В 1965 году группа экспертов ВОЗ рекомендовала принять единообразные меры национального контроля. Впоследствии эти рекомендации были одобрены названными выше международными организациями. И все же эти меры оказались недостаточными. Всемирная организация здравоохранения, рассматривавшая данный вопрос с точки зрения охраны здоровья населения, и Комиссия по наркотическим средствам, изучавшая его главным образом с административной и юридической точек зрения, согласились с необходимостью установления контроля, направленного на предупреждение злоупотребления этими веществами. Подробное исследование этой проблемы Комиссия по наркотическим средствам поручила созванному в августе 1966 года Специальному комитету по веществам, не находящимся под международным контролем (далее - Комитет). Доклад этого Комитета, документы по данному вопросу Постоянного центрального комитета по опиуму, а также исследования юридических и административных аспектов контроля над этими средствами, проведенные Секретариатом ООН, послужили основой для разработки документа “Психотропные вещества, не находящиеся под международным контролем (амфетамины, барбитураты, транквилизаторы и галлюциногенные вещества)”. Окончательный вариант многостороннего договора об установлении контроля над психотропными веществами был принят на Венской конференции 1971 г. Конвенция о психотропных веществах 1971 г. устанавливает международную систему контроля на такие вещества, как галлюциногены, симпатомиметические средства амфетаминного типа, барбитураты, а также снотворные, транквилизирующие и анальгезирующие средства. Некоторые из этих веществ вообще запрещены к использованию, другие выдаются лишь по рецептам. В Конвенции зафиксированы положения, согласно которым рецепты должны выписываться в строгом соответствии с медицинской практикой, этикетки препаратов снабжаться указаниями об их употреблении и необходимыми предостережениями. Конвенция предусматривает меры против злоупотребления и указывает на необходимость лечения, реабилитации и социальной реинтеграции наркоманов. Предусмотрено также, что в качестве альтернативы наказанию или дополнительно к нему лица, злоупотребляющие психотропными веществами, могут быть подвергнуты принудительному лечению. Сердцевину Конвенции о психотропных веществах составляют также четыре списка веществ. Список № 1 - группа галлюциногенов (ЛСД, ДМТ, псилоцибин и др.), то есть психотропные вещества, обладающие очень опасными свойствами и имеющие сомнительное терапевтическое значение или не имеющие его вовсе. В отношении этих веществ применяются наиболее строгие меры контроля (в частности, в ст. 7 Конвенции предусмотрен полный запрет их использования за исключением научных целей и крайне узких и жестко контролируемых - медицинских; специальное лицензирование; заблаговременные разрешения и т.п.). Список № 2 - стимулирующие вещества, имеющие очень ограниченное терапевтическое значение, а также определенные наркотические анальгетики, которые в медицине с терапевтическими целями вообще не используются. Все эти вещества могут вызывать сильную зависимость и в отношении них применяются те же меры контроля, что и для Списка № 1, правда, с некоторыми исключениями, но без специальных мер, описанных в упоминавшейся ст. 7. В целом перечень мер контроля по спискам № 1 и 2 дается в п.п.1 и 3 ст.12, Конвенции. Список №3 - барбитураты (вещества, обладающие успокаивающим, противосудорожным и наркотическим действием, например, гексенал и тиопентал-натрий), которые являются предметом злоупотребления, но вместе с тем полезны в терапевтическом отношении. Здесь меры контроля те же, что и по спискам № 1 и 2, но применительно к этим веществам не требуется разрешения на импорт и экспорт, а также предоставления полных статистических отчетов о производстве, использовании и т.д. Список № 4 - снотворные, транквилизируюшие и анальгезирующие вещества, которые широко используются как наркоманами, так и терапевтами. В отношении этих препаратов предусмотрен менее строгий контроль. На них распространяются требования, касающиеся выдачи рецептов в соответствии с научно обоснованной медицинской практикой, этикетирования, а также выдачи лицензий на изготовление и торговлю. По данным Международного комитета по контролю над наркотиками названную Конвенцию подписали 158 государств (по состоянию на ноябрь 1998 года). Конвенция о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. принята специальной конференцией ООН и вступила в силу в ноябре 1990 года. Основным побудительным мотивом ее принятия явилась необходимость укрепления и дополнения мер, предусмотренных двумя предыдущими Конвенциями ООН. При этом основной упор сделан на укрепление эффективности юридических средств международного сотрудничества. Конвенция 1988 г. учитывает различные аспекты проблемы и, в частности, те из них, которые не предусмотрены или недостаточно полно отражены предыдущими документами (например, сокращение спроса). В ее первых четырех статьях детально оговорено, что Конвенция не исключает какой-либо уголовной юрисдикции, устанавливаемой любой стороной в соответствии с ее национальным законодательством. Особо подчеркивается, что при осуществлении своих обязательств по данной Конвенции Стороны принимают необходимые меры, в том числе организационного и законодательного характера, соответствующие основополагающим статьям своих внутренних законодательных систем. Одним из наиболее важных положений данной конвенции является установление контроля за веществами, часто используемыми при изготовлении наркотических средств и психотропных веществ. К Конвенции приложены таблицы № 1 и 2, содержащие 22 наименования этих веществ (в частности, Таблица № 1 - лизергиновая кислота, псевдоэфедрин и др.; Таблица № 2 - ангидрид уксусной кислоты, антраниловая кислота и др.), которые в специальной литературе принято называть прекурсорами. В отличие от положений Конвенций 1961 и 1971 гг., где подробно изложены меры контроля за наркотическими средствами и психотропными веществами, в Конвенции 1988 г. обозначены лишь общие меры контроля. Предполагается, что правительства для претворения в жизнь этих общих положений должны разработать собственные конкретные меры контроля. Большое значение в данной Конвенции отводится налаживанию межгосударственных связей в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Стороны, подписавшие Конвенцию 1988 г., должны предоставлять друг другу самую широкую юридическую помощь (ст.ст. 5 и. 6). Это в первую очередь касается расследования, уголовного преследования и судебного разбирательства уголовных правонарушений (ст. 7). Положения данной статьи не влияют на обязательства, вытекающие из любых других двусторонних или многосторонних договоров, которые регулируют предоставление взаимной юридической помощи по уголовным делам. Согласно Конвенции стороны устанавливают друг с другом различные деловые связи (например, между учреждениями и службами), сотрудничают в расследовании правонарушений, подготовке кадров (ст. 9), обмениваются информацией о транзите (ст. 10), осуществляют меры по контролируемым поставкам (ст. 11), создают систему мониторинга международной торговли веществами по таблицам №1 и 2 (ст. 12). В соответствии с Конвенцией 1988 г. государства соглашаются изменить свои национальные законы, чтобы облегчить конфискацию доходов от незаконного оборота наркотиков. Например, предусматривается: - разрешать судам раскрывать тайну банковских вкладов в ходе расследования дел, связанных с наркотическими средствами; - облегчать выдачу и судебное преследование обвиняемых торговцев наркотиками; - содействовать использованию метода “контролируемых поставок”, прослеживания и перехвата партий запрещенных наркотических средств; - предотвращать незаконные пересылки по почте; - устанавливать систему наблюдения за международной торговлей прекурсорами. Само собой разумеется, что действия по вышеуказанным направлениям немыслимы без широкого использования соответствующими органами специфических для каждой страны форм и методов оперативно-розыскной работы. Таким образом, Конвенция 1988 г. санкционирует на международном уровне любые меры, если они допускаются национальным законодательством. Наряду с этим Конвенция предписывает государствам принимать соответствующие меры по предупреждению незаконного производства наркотических средств и психотропных веществ, а также их утечки из легального оборота при экспорте и импорте. Каждая сторона принимает надлежащие меры для предотвращения незаконного культивирования и осуществляет шаги по уничтожению растений (ст. 14); обеспечивает запрещение использования транспортных средств коммерческих перевозчиков при совершении правонарушений (ст. 15), соблюдение правил маркировки экспортируемых партий наркотических средств и психотропных веществ (ст. 16); сотрудничает с другими сторонами в целях пресечения незаконного оборота на море (ст. 17); взаимодействует с другими участниками Конвенции в вопросах пресечения использования почтовых отправлений для незаконного оборота (ст. 19). Статья 20 предписывает предоставление странами информации о действии Конвенции на их территории, и в частности: а) текстов законов и правил, принятых в целях обеспечения выполнений настоящей Конвенции; б) информации о делах, связанных с незаконным оборотом, подпадающих под их юрисдикцию. Конвенция (ст. 3) внесла несколько принципиально новых составов преступлений, а именно: - изготовление, транспортировка или распространение оборудования, материалов или веществ, указанных в приложениях к данной Конвенции, если известно, что они предназначены для использования в целях незаконного культивирования, производства, изготовления наркотических средств или психотропных веществ; - организация, руководство или финансирование наркопреступлений; - конверсия или перевод собственности, если известно, что такая собственность получена в результате любого правонарушения, признаваемого таковым в соответствии с данной Конвенцией, или в результате участия в таком правонарушении, в целях сокрытия или утаивания незаконного источника собственности или в целях оказания помощи любому лицу, участвующему в совершении такого правонарушения, с тем чтобы он мог уклониться от ответственности за свои действия; - сокрытие или утаивание подлинного характера, источника, местонахождения, способа распоряжения, перемещения, подлинных прав в отношении собственности или ее принадлежности, если известно, что такая собственность получена в результате наркопре-ступления или в результате участия в нем. Каждая Сторона, подписавшая Конвенцию 1988 г., обязана принять такие меры, которые потребуются для признания уголовными преступлениями согласно своему внутреннему законодательству вышеперечисленные преднамеренные действия. Также с учетом своих конституционных положений и основных принципов своей правовой системы могут признаваться уголовно наказуемыми следующие деяния: - приобретение, использование собственности, владение ею, если в момент ее получения было известно, что такая собственность получена в результате наркопреступления или в результате участия в таком деянии; - владение оборудованием, материалами или веществами, перечень которых установлен в приложениях к Конвенции 1988 г., если известно, что они используются или предназначены для использования в целях незаконного культивирования, производства или изготовления каких-либо наркотических средств или психотропных веществ; - публичное подстрекательство или побуждение любыми другими средствами к совершению наркопреступления или незаконному использованию наркотических средств или психотропных веществ; - участие, причастность или вступление в преступный сговор с целью совершения наркопреступления, попытки совершить наркопрестуления, а также пособничество, подстрекательство, содействие или дача советов при их совершении. На усмотрение Сторон осталось также признание уголовно наказуемыми деяний, совершаемых преднамеренно, хранение, приобретение или культивирование любого наркотического средства или психотропного вещества для личного потребления в нарушение условий Конвенций 1961 и 1971 гг. В качестве санкций за данное деяние, учитывающих серьезный характер и негативные последствия данных правонарушений, предусмотрены: - лишение свободы, в том числе тюремное заключение; - штрафные санкции; - конфискация. Стороны могут в дополнение к осуждению или наказанию либо при совершении малозначительных правонарушений в качестве альтернативы применить такие меры, как лечение, перевоспитание, последующее наблюдение за правонарушителем, восстановление трудоспособности или социальную реинтеграцию. Важной новеллой Конвенции 1988 г. явилось определение обстоятельств, отягчающих наркопреступления. Конвенция обязала Стороны обеспечивать принятие во внимание национальными судами и другими имеющими юрисдикцию компетентными органами таких фактических обстоятельств, как: - участие в правонарушениях организованной преступной группой, в состав которой входит правонарушитель; - участие правонарушителя в других видах международной организованной преступной деятельности; - участие правонарушителя в других незаконных видах деятельности, которые содействовали совершению данного правонарушения; - применение правонарушителем насилия или оружия и другие обстоятельства, перечисленные в п. 5 ст. 3. Стороны, подписавшие Конвенцию 1988 г., обязались предоставлять друг другу самую широкую взаимную юридическую помощь в расследовании, уголовном преследовании и судебном разбирательстве. Впервые в международной практике Конвенцией предусмотрены контролируемые поставки, представляющие собой метод работы правоохранительных органов, при котором допускается ввоз (вывоз, провоз) на территорию одной или нескольких стран незаконных или вызывающих подозрение партий наркотических средств и психотропных веществ или заменяющих их веществ, с ведома и под надзором компетентных служб с целью выявления лиц, участвующих в совершении наркопреступлений. Решения об использовании контролируемых поставок принимаются в каждом отдельном случае и могут, при необходимости, учитывать финансовые договоренности. Что касается отчетности, то ст. 12 является наиболее значимой. В ней сформулированы требования, согласно которым каждая Сторона предоставляет Международному комитету по контролю над наркотиками в предусмотренной им форме и в установленном порядке, на соответствующих бланках следующую информацию: а) об объеме изъятых веществ, включенных в таблицы № 1 и 2 Конвенции, и, когда это известно, об их происхождении; б) о любом веществе, не включенном в таблицы № 1 и 2, которое, по имеющимся данным, использовалось при незаконном изготовлении наркотических средств или психотропных веществ, и которое представляет собой достаточно серьезную проблему, заслуживающую внимания Комитета; в) о видах утечки и способах незаконного изготовления веществ. По состоянию на ноябрь 1998 года, участниками этой Конвенции стали 148 государств, а также Европейский Союз. В заключение следует подчеркнуть, что в борьбе со злоупотреблением наркотиками и их незаконным оборотом три ныне действующие Международные конвенции образуют правовую основу системы контроля над наркотическими средствами, психотропными веществами и прекурсорами. Она разработана и поддержана международным сообществом и на ее базе организуется взаимодействие в этих вопросах подавляющим большинством государств планеты. Указанные Конвенции находятся в постоянном развитии. По мере необходимости они дополняются и модернизируются. 3. Институционный механизмНаряду с разработкой и обновлением правовой основы формируется и постоянно совершенствуется механизм практической реализации антинаркотических мер. К концу XX в. устоялась достаточно четкая система организаций, выполняющих функции надзора и контроля за употреблением и распространением наркотиков, а также пресечения противоправных действий в этих областях. Основой сложившейся системы международных формирований по контролю за производством, движением и употреблением наркотиков являются специализированные учреждения ООН. В настоящее время при ООН действует целый комплекс органов в области контроля над наркотическими и психотропными веществами и противодействия их незаконному обороту. 1. Комиссия ООН по наркотическим средствам, определяющая политику международного сообщества в области международного контроля над наркотиками. Данный орган вправе давать не только предложения руководству ООН, но и рекомендации отдельным странам по всем вопросам антинаркотической деятельности, включая правовую. В его компетенцию, кроме того, входит инициативная работа по совершенствованию соответствующих международных документов. 2. Международный Комитет по контролю за наркотическими средствами, состоящий из 13 членов-экспертов, назначаемых ЭКОСОС для наблюдения за действиями системы международных договоров о контроле над наркотическими и психотропными веществами. Ежегодно он предоставляет доклад о положении в области контроля над наркотиками. 3. Программа ООН по международному контролю за наркотическими средствами (ЮНДКП), в соответствии с которой Генеральная Ассамблея ООН ежегодно заслушивает доклад Генерального Секретаря ООН об осуществлении всемирной программы действий по борьбе против незаконного производства, предложения, спроса, оборота и распространения наркотических средств и психтропных веществ. Учитывая, что эти три основных международных органа обеспечивают всю стратегию и тактику противодействия незаконному обороту наркотических средств и прекурсоров, остановимся на них более подробно. В Уставе ООН Экономическому и Социальному Совету было вверено руководство международными отношениями в сферах: экономической, социальной, культурной, образовательной и здравоохранения. Чтобы эффективно выполнить эти функции, Совет, согласно ст. 68 Устава ООН, образовал различные комиссии. Одна из них. Комиссия по наркотическим средствам (Комиссия), была образована в 1946 году резолюцией ЭКОСОС № 9 (I). Комиссия - центральный орган в системе ООН, определяющий политику по всем вопросам, связанным с наркотиками, орган, который анализирует ситуацию по злоупотреблению наркотическими средствами в мире и разрабатывает предложения по усилению международного контроля над наркотиками. Членство в Комиссии возросло с 15 государств в 1946 году до 53 - в 1991 году. Этот рост отразил потребность в расширении представительной основы Комиссии, чтобы соответствовать увеличивающимся во всем мире масштабам злоупотребления наркотиками. Функции Комиссии: 1. Содействовать ЭКОСОС в наблюдении за выполнением международных конвенций и соглашений, касающихся наркотиков. Комиссия помогает ЭКОСОС, делая обзор и анализируя ситуацию в мире по контролю за наркотическими средствами; наблюдает за применением международных соглашений о наркотических средствах и психотропных веществах и прекурсорах; дает рекомендации по усилению международного контроля, при необходимости определяет направления научных исследований и организовывает обмен информацией. В этих целях Комиссия руководит деятельностью Программы ООН по международному контролю за наркотиками. 2. Следить за безопасностью транзитных перевозок наркотических средств в качестве правопреемника Консультативного Комитета Лиги Наций по перевозке опия и других опасных наркотиков. 3. Консультировать ЭКОСОС по всем вопросам, имеющим отношение к контролю над наркотическими средствами, и готовить проекты международных соглашений. Комиссия разработала проекты четырех современных международных соглашений по международному контролю над наркотическими средствами: - Единой конвенции по наркотическим средствам 1961 г. и Протокола о поправках к Единой конвенции 1972 г.; - Конвенции по психотропным веществам 1971 г.; - Конвенции о борьбе с незаконным оборотом наркотических' средств и психотропных веществ 1988 г. 4. Рассматривать любые изменения, которые могут потребоваться в существующих механизмах международного контроля над наркотическими средствами. По рекомендации Всемирной Организации Здравоохранения или ЮНДКП Комиссия принимает решения, по которым вещества должны быть подвержены международному контролю, таким образом внося поправки в Конвенции 1961, 1971 или 1988 гг. Также регулярно делает обзор собственного функционирования и своих вспомогательных органов. 5. Обеспечивать другие функции, связанные с международным контролем над наркотическими веществами, согласно решению ЭКОСОС. Меры контроля, содержащиеся в конвенциях, были значительно укреплены решениями Комиссии. Она выступила в качестве подготовительного органа для Международной конференции по злоупотреблению наркотиками и их незаконной перевозке, состоявшейся в 1987 году, на которой вырабатывалась Конвенция 1988 г. 6. Готовить обзор реализации Всемирной Программы Действий, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в феврале 1990 года. Всемирная Программа Действий - это рабочий план, призывающий к решению задач в многочисленных секторах с целью противодействия проблеме злоупотребления наркотиками на национальном, региональном и международных уровнях. Текущее наблюдение возложено на Комиссию в 1991 году. В соответствии с §97 Всемирной Программы Действий ЮНДКП готовит от имени Генерального Секретаря ООН ежегодный отчет Генеральной Ассамблее ООН о ее реализации. 7. Определять направление стратегии ЮНДКП, контроль за ее действиями. Так, в 1991 году, когда аппарат международного контроля за наркотическими средствами был усилен учреждениями ЮНДКП, было решено, что Комиссия должна действовать как правящий орган для ЮНДКП. Комментарии и директивы, принятые на сессиях Комиссии (часто в форме резолюций) оказывают воздействие на политику и действия ЮНДКП. 8. Одобрять на основе предложений руководства ЮНДКП бюджет фонда ЮНДКП, административный бюджет и бюджет расходов ЮНДКП. Для решения организационных и административных вопросов на сессиях Комиссии и ее вспомогательных органов ЮНДКП образовала Секретариат по наркотическим средствам. В ответ на потребность в более тесном региональном сотрудничестве Комиссией были созданы вспомогательные органы, такие как: - Подкомиссия по незаконному обороту наркотиков на Ближнем и Среднем Востоке; - совещания Глав Национальных Органов по борьбе с наркотиками стран азиатско-тихоокеанского региона (ХОНЛЕА стран АТР); - совещания ХОНЛЕА стран Африки; - совещания ХОНЛЕА стран Латинской Америки и Карибского бассейна; - совещания ХОНЛЕА стран Европы. Утвержденная в 1990 году для повышения эффективности структур ООН, занимающихся контролем над наркотическими средствами, ЮНДКП была введена в действие в 1991 году. В настоящее время она имеет 24 региональных представительства и выступает в качестве международного центра обмена опытом и передачи информации, относящейся к вопросам контроля над наркотическими средствами, и играет важную роль в контроле за ситуацией с целью выработки рекомендаций относительно дальнейших действий и оказания технической помощи национальным правительствам. ЮНДКП, в частности, выполняет следующие задачи: - помогает государствам-членам ООН в выполнении международных договоров о наркотических средствах; способствует преодолению экономической зависимости производителей сельхозпродукции от незаконного выращивания наркотических культур, создавая для них альтернативные источники доходов и повышая их жизненный уровень; - сотрудничает с правительствами, межправительственными И неправительственными организациями и частными секторами в таких сферах, как юридическая помощь, лечение, социальная реабилитация и реинтеграция наркоманов; - координирует деятельность специализированных учреждений и программ ООН в вопросах контроля над наркотическими средствами; - обеспечивает осведомленность общественности об опасных последствиях злоупотребления наркотическими средствами; - готовит заседания Комиссии по наркотическим средствам и Международного Комитета по контролю над наркотическими средствами и др. Одним из важных аспектов деятельности ЮНДКП является установление диалога с международными финансовыми учреждениями, особенно со Всемирным Банком и региональными банками развития с тем, чтобы они, по возможности, учитывали проблему наркотиков в рамках их общей политики в области кредитования и разработки программ. Наиболее успешными за последние несколько лет были мероприятия ЮНДКП по оказанию юридической помощи и содействию в подготовке кадров. Следует отметить, что деятельность ЮНДКП охватывает также разработку и осуществление региональных и субрегиональных программ. Такие программы развернуты в Юго-Восточной Азии с ориентацией на страны “Золотого треугольника”, в Юго-Западной Африке для государств “Золотого полумесяца”. Эта практика развивается, подобные инициативы разрабатываются и заключаются в Африке, Центральной Азии, Восточной Европе, на Ближнем Востоке. В январе 1998 года Россия присоединилась к Меморандуму о взаимопонимании и сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотиков между Программой ООН по контролю над наркотиками (ЮНДКП) и Туркменией, Узбекистаном, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном. В рамках этого проекта Россия принимает участие в реализации программ по центрально-азиатскому региону. Впервые вопросы взаимодействия России с Программой ООН по контролю за наркотиками (ЮНДКП) были затронуты в 1991 году во время работы 34-й сессии Комиссии по наркотическим средствам ООН (КНС). В 1992 и 1993 гг. на последующих сессиях КНС неоднократно на повестку дня выносилось предложение о налаживании взаимодействия ЮНДКП с Россией. В феврале 1993 года в Вене 2-ое Европейское совещание руководителей национальных служб по борьбе с наркотиками положительно оценило работу, проводимую Россией по объединению усилий стран СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотиков и поддержало подписанное в 1992 году Соглашение о сотрудничестве МВД стран СНГ и Эстонии в области борьбы с НОН и злоупотребления ими. В ходе заседаний на 37-й сессии КНС в 1994 году на рабочей встрече с группой сотрудников ЮНДКП российской делегацией был представлен проект программы по созданию единой информационной системы стран СНГ на базе МВД России по обмену данными в борьбе с НОН. Документ был передан ЮНДКП и получил одобрение. В 1995-1996 гг. ЮНДКП активно развивает сотрудничество и принимает аналогичные программы финансовой помощи странам Прибалтики и Средней Азии. В Риге и Ташкенте открываются региональные бюро ЮНДКП. В Москве 16-17 апреля 1997 года ЮНДКП и Правительством РФ была организована Международная конференция о сотрудничестве с Россией в вопросах контроля над наркотиками. На Конференции присутствовали представители 25 стран и 14 международных организаций. В результате работы: - российскими властями подтверждена озабоченность проблемами, связанными с наркотиками, и твердая политическая воля сплотить национальные усилия по контролю над наркотиками и активно участвовать в международном сотрудничестве в этой области; - было решено оказать международную поддержку Плану действий по обеспечению реализации федеральной целевой программы по борьбе с наркотиками на 1997-2000 гг.; -достигнуто согласие об использовании координационного механизма ЮНДКП для объединенного мониторинга российскими властями и ЮНДКП двусторонней и многосторонней помощи России и остающихся вопросов, для того чтобы увязать продолжающиеся и будущие программы технического содействия и избежать дублирования и пересечения действий. Конференция приняла решение, что страны-доноры представят в ЮНДКП их проекты оказания поддержки Плану действий. Лишь немногие страны сделали это, и большинство из них не представили проекты того, что может быть предпринято в рамках многосторонней помощи по каналам ЮНДКП, а информировали о продолжении и планировании оказания двусторонней помощи. В 1998 году между Правительством РФ и Секретариатом ООН заключено Соглашение об оказании срочного технического содействия в сфере контроля над наркотиками и организованной преступностью В 1998 году создан Центр межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД России (на правах Управления). В настоящее время под эгидой ЮНДКП ведется работа по созданию телекоммуникационной антикриминальной информационной системы, объединяющей в себе информационные ресурсы не только региональных подразделений, но и взаимодействующих ведомств (ГТК, ФСБ, ФПС РФ, НЦБ Интерпола), которая позволит централизовывать информацию оперативного характера с целью дальнейшего ее использования в оперативной и аналитической работе. С 1999 года в Москве функционирует офис представительства ЮНДКП в России и Белоруссии. На протяжении нескольких лет настойчиво муссировалось мнение о том, что существующий механизм координации деятельности в некотором отношении исчерпал свои возможности, поскольку лежащий в его основе подход, основанный на инициативах "сверху", не обеспечивает в достаточной степени взаимодействия. На 42-й сессии КНС ООН обсуждался вопрос укрепления механизма контроля над наркотиками в ООН, то есть, по существу, обсуждался вопрос об организационной перестройке работы Комиссии и ЮНДКП. Ожидается, что эти изменения коснутся финансирования ЮНДКП, организационных вопросов совершенствования функционирования Комиссии по наркотическим средствам, вопроса о совершенствовании функционирования Международного комитета по контролю над наркотиками как основного органа в мониторинге выполнения международных обязательство по контролю наркотиков, механизма руководства ЮНДКП и ряда других. В соответствии с решением Генерального Секретаря ООН в январе 1999 года ЮНДКП в качестве структурной единицы вошел в состав Управления по контролю над наркотиками и предупреждению преступности (УКНПП ООН). Международный комитет по контролю над наркотиками {Комитет) является преемником ряда организаций по контролю над наркотиками. Первая из них была учреждена в соответствии с международными договорами более 60 лет назад. Ряд договоров возлагает на Комитет конкретные обязанности. В соответствии со ст. 4 Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г. с поправками, внесенными в нее Протоколом 1972 г., Комитет стремится ограничить исключительно медицинскими и научными целями произведство, изготовление, вывоз, ввоз, распределение наркотических средств, торговлю ими и их применение и хранение. При выполнении своих задач Комитет сотрудничает с правительствами и поддерживает с ними постоянный диалог в целях содействия достижению целей договоров. Этот диалог осуществляется с помощью регулярных консультаций и специальных миссий, организуемых по договоренности заинтересованными правительствами. Комитет является самостоятельным и независимым контрольным органом. Он был учрежден Конвенцией 1961 г., а начал функционировать в 1968 году. Комитет состоит из 13 членов, избираемых ЭКОСОС ООН. В соответствии с международными договорами о контроле над наркотиками Комитет должен ежегодно представлять доклад о своей работе. В нем дается анализ положения в области контроля над наркотиками во всем мире с тем, чтобы правительства были постоянно информированы о существующих и потенциальных ситуациях, которые могут поставить под угрозу достижение целей Конвенции 1961 г., Протокола к ней 1972 г., Конвенции 1971 г. и Конвенции 1988 г. Комитет обращает внимание Правительств на пробелы и недостатки в национальных системах контроля и в выполнении договорных обязательств; он также вносит предложения и рекомендации, направленные на улучшение положения как на национальных, так и на международных уровнях. В Конвенциях предусмотрены специальные меры, которые Комитет может принимать в целях обеспечения осуществления своих полномочий. В частности, если Комитет имеет основание считать, что осуществление целей международных договоров по контролю над незаконным оборотом наркотиков ставиться под серьезную угрозу в результате невыполнения какой-либо страной или территорией постановлений этих международных договоров, то он имеет право запросить объяснений и принятия мер по исправлению положений от правительства страны или территории, о которой идет речь. Комитет может также рекомендовать странам приостановить ввоз наркотических веществ в определенную страну. Кроме того, Комитет рассматривает и подтверждает ежегодные оценки потребностей в разрешенных наркотических средствах, представляемых правительствами, которые ограничивают производство наркотических веществ и торговлю ими медицинскими и научными целями. Он также контролирует разрешенное движение психотропных веществ. Ежегодный доклад Комитета дополняется подробными техническими докладами. Кроме того, в соответствии с положением ст. 12 Конвенции 1988 г. Комитет ежегодно направляет Комиссии по наркотическим средствам доклад о выполнении этой статьи. Комитет оказывает помощь национальным органам в выполнении ими своих обязательств в соответствии с Конвенциями. С этой целью он участвует в подготовке и проведении учебных семинаров и программ для сотрудников учреждений по контролю над наркотиками. Масштабы деятельности Комитета постоянно расширяются в результате осуществления правительствами добровольных мер по усилению контроля над психотропными веществами, распространению сферы международного контроля на новые вещества. Согласно международным оценкам успешное применение системы международного контроля позволило на рубеже XXI в. обеспечить эффективность наблюдения за незаконным перемещением наркотических средств практически во всех частях мира. Такой вывод, например, содержится в Докладе Международного комитета по контролю над наркотиками за 1998 г. Теперь контроль охватывает все этапы, начиная с производства, изготовления и торговли наркотиками и заканчивая их распределением и потреблением. В то же время в отношении психотропных веществ аналогичного успеха добиться пока не удалось. Большинство экспертов объясняют относительную неудачу главным образом позицией влиятельных промышленных и торговых кругов. “Достижение целей Конвенции 1971 г. в значительной степени задерживается из-за нежелания некоторых крупнейших государств-производителей и государств-экспортеров присоединиться к ней и обеспечить соблюдение даже самых минимальных ее требований”, - говорится в вышеназванном Докладе. Международные организации и особенно их научные центры указывают на несколько обязательных условий для успеха антинаркотических акций в целом. Суть их в следующем: - необходимо добиться, чтобы Международные конвенции выполнялись всеми государствами-участниками, ибо пробелы в глобальной сети превентивных мер постоянно используются преступными организациями в корыстных целях; - положения Конвенций, представляющие собой лишь минимальный уровень требований, должны быть дополнены в каждой стране глубоко проработанными разносторонними национальными шагами; - надо активизировать межнациональное сотрудничество на базе Конвенций, всячески расширяя совместные действия; - следует своевременно вносить коррективы в борьбу против злоупотреблений в соответствии с динамикой преступлений, с быстрым приспособлением наркобизнеса к принимаемым против него мерам. К этим идеям следует добавить некоторые предложения, выработанные правоприменительной практикой борьбы с распространением наркотиков в России. Так, несмотря на серьезные антинаркотические действия мирового сообщества и некоторые их положительные результаты, незаконное производство и оборот наркотиков постоянно растут. В связи с этим в некоторых кругах специалистов и аналитиков в 90-е годы XX столетия стала довольно настойчиво распространяться альтернативная идея. Она заключается в постановке нехитрых на первый взгляд и как бы “житейских” вопросов: а стоит ли по-прежнему тратить значительные финансовые и другие средства на антинаркотическую деятельность? Не выгоднее ли отменить все нормативные акты о наркотиках и перестать предпринимать другие усилия, предоставив рыночным механизмам возможность урегулировать положение без каких-либо затрат со стороны общества? Эта идея самым категорическим образом отвергается соответствующими органами ООН. Так, в последних материалах Международного комитета по контролю над наркотиками говорится, что таким же образом можно поставить под сомнение экономическую целесообразность предупреждения дорожно-транспортных происшествий или лечения инфекционных заболеваний. Действительно, статистические данные свидетельствуют, что национальные и международные меры контроля над наркотиками подтвердили свою обоснованность в качестве эффективного средства сдерживания процесса распространения наркомании и поэтому следует сделать выбор в их пользу. Если бы этих мер контроля не существовало, то эпидемия наркомании, возникшая а некоторых странах в начале XX века, продолжалась бы до сих пор, причем она могла бы распространиться на многие другие государства. Таким образом, очевиден вывод: без национальных и международных мер контроля немедицинское использование наркотических средств достигло бы таких же масштабов, как и употребление других психоактивмых веществ, которые продаются и используются практически без ограничения. Социальная терпимость в отношении их употребления, а также высокие показатели заболеваемости в связи с потреблением табака и алкогольных напитков - все это приводит к преждевременной смерти миллионов людей. Кроме того, значительно увеличивается количество преступлений, совершенных в состоянии алкогольного опьянения, а также случаев незаконной торговли изделиями, содержащими табак или алкоголь. К сожалению, указанные негативные явления в конце XX в. стали опасно усиливающейся характерной чертой российской действительности, что настоятельно диктует принятие эффективных мер противодействия. 4. Международное сотрудничество России в противодействии незаконному обороту наркотиковКроме участия России в работе вышеупомянутых организаций в последние годы заметно активизировалось участие нашей страны в рамках других международных инициатив, в том числе на региональном и субрегиональном уровнях. Это позволяет вырабатывать согласованные подходы в борьбе с незаконным оборотом наркотиков, обмениваться опытом и информацией об эффективных путях противодействия этим правонарушениям. В связи с резким обострением в России проблем наркомании представители российских правоохранительных ведомств высказывают заинтересованность в более активном подключении российской стороны к работе специализированных объединений в целях использования опыта тех государств, которые столкнулись с этим явлением значительно раньше, чем Россия. Одним из таких региональных объединений является Группа по сотрудничеству в борьбе со злоупотреблением наркотиками и их незаконным оборотом в рамках Совета Европы (“Группа Помпиду”). В мае 1999 года Россия стала полноправным ее членом. Сейчас значительная часть деятельности Группы сосредоточена в области снижения потребления наркотиков и направлена на профилактику и социальную реабилитацию лиц, злоупотребляющих наркотиками, что для России является также актуальным. Для России остается принципиально важным вопрос контроля над веществами, используемыми при производстве наркотических средств и психотропных веществ. В этой связи для нас представляет интерес европейская система контроля в этой сфере (законодательные, административные и оперативные аспекты) с тем, чтобы в дальнейшем российские стандарты соответствовали европейским. Неоценимой стала бы помощь со стороны европейских государств в формировании системы реабилитации лиц, совершивших преступления, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ и установления наблюдения за ними. Кроме этого в результате вступления в Совет Европы Россия в 1995 году стала участницей Соглашения о незаконном обороте на море. Продолжается участие в практическом сотрудничестве правоохранительных органов стран-участниц Совета государств Балтийского моря (СГБМ) в области борьбы с международной преступностью, в том числе с незаконным оборотом наркотиков. В последние годы проблема наркомании и незаконного оборота наркотиков становится сферой деятельности многих международных организаций, сформированных по территориальному, профессиональному и другим признакам (ВОЗ, UNAIDS, СИКАД и др.). Практически все они проявляют заинтересованность в налаживании сотрудничества в этой сфере с нашей страной. Россия, осознавая, что решить одну из самых острых проблем человечества без усилий со стороны всего международного сообщества невозможно, делает все возможное для защиты российских интересов по приоритетным направлениям в зависимости от уровня и целей встреч, совещаний, а активная позиция России по вопросу взаимодействия в сфере незаконного оборота наркотиков позволяет влиять на принятие взаимоприемлемых для всех сторон решений, резолюций, итоговых документов. Одним из приоритетных направлений международного сотрудничества является взаимодействие на многосторонней основе в рамках СНГ. Россией подписаны Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутренних дел по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ 1992 г., которое оформило механизм взаимодействия в этой сфере с органами внутренних дел стран СНГ, и Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах 1994г. Принятая в мае 1996 года Советом глав государств СНГ Межгосударственная программа совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств-участников на период до 2000 г. стала заметным шагом в деле активизации борьбы с наркотиками в рамках Содружества. Вопросы противодействия незаконному обороту наркотиков рассматриваются на заседаниях Совета министров внутренних дел стран Содружества, где определяются дополнительные меры по активизации сотрудничества органов внутренних дел этих государств в указанном направлении. Правоохранительными органами стран Содружества используется единый центральный банк данных, созданный совместными усилиями на базе МВД России. На базе Экспертно-криминалистического центра (ЭКЦ) МВД России создана центральная коллекция наркотических средств, психотропных и сильнодействующих веществ для государств Содружества. Коллекция содержит более сотни образцов наркотиков и постоянно пополняется новыми образцами, изымаемыми в различных регионах России и стран СНГ. В ноябре 1997 года на Межпарламентской Ассамблее утвержден для стран СНГ Рекомендательный законодательный акт “О борьбе с производством и незаконным оборотом веществ, находящихся под контролем, и со злоупотреблением наркотическими средствами и психотропными веществами”. В настоящее время идет работа по унификации антинаркотического законодательства стран-участниц Содружества. В целях улучшения взаимодействия, обмена опытом, повышения профессионального мастерства сотрудников, занимающихся этой линией работы в России и странах Содружества, между министерствами внутренних дел постоянно осуществляется обмен нормативно-правовыми документами, методической литературой и статистической информацией. Все это позволяет оценивать и прогнозировать развитие наркоситуации, а также разрабатывать совместно единую стратегическую линию в борьбе с международной наркопреступностью с учетом условий, складывающихся на всем пространстве СНГ. По просьбе министров внутренних дел стран Содружества МВД России оказывает содействие в подготовке и повышении квалификации сотрудников подразделений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков на базе Всероссийского института повышения квалификации сотрудников (ВИПК) МВД России. В рамках реализации Соглашения между Правительством РФ и Секретариатом ООН об оказании срочного технического содействия России на базе ВИПК планируется открытие Международного центра подготовки специалистов в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков, что позволит осуществлять обучение сотрудников правоохранительных органов стран центрально-азиатского региона и в целом государств СНГ. Взаимодействие с Международной Организацией Уголовной Полиции - ИнтерполомГенеральный секретариат Интерпола регулярно извещает страны о новых способах транспортировки наркотиков, о хитроумных тайниках, используемых курьерами, перевалочных базах и пунктах перепродажи. Эти сведения регулярно публикуются Интерполом в его специализированных изданиях. В них также приводятся имена и приметы лиц, замеченных в перевозке наркотиков. Генеральный секретариат Интерпола через национальные бюро ежегодного запрашивает страны о положении с потреблением и торговлей наркотическими средствами, о законодательстве и других применяемых ими мерах борьбы с этим преступлением, методах лечения наркоманов. На основе ежегодных отчетов эксперты Интерпола готовят сводные таблицы о случаях незаконного изготовления, транспортировки, торговли и употребления наркотических средств. Таблицы используются при анализе и выявлении тенденций распространения наркотических веществ в мире в целом и в отдельных странах. Сравнительно недавно в системе Интерпола начало формироваться новое направление в сотрудничестве полиции стран-участниц - выявление источников происхождения денежных средств, перечисляемых в отдельные банки из-за границы на имя некоторых дельцов, что также должно способствовать раскрытию наркопреступлений. Большое внимание в России уделяется осуществлению взаимодействия на двусторонней основе. В настоящее время заключено свыше 80 межправительственных и межведомственных соглашений, полностью или частично посвященных сотрудничеству в борьбе с незаконным оборотом наркотиков с 57 государствами. Например, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Боливии о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 26 июля 1996 г., Меморандум о взаимопонимании между Правительством СССР и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии относительно сотрудничества в области предотвращения незаконного производства и незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ и злоупотребления ими от 15 февраля 1988 г., Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в вопросах контроля над наркотическими средствами и психотропными веществами от 12 октября 1998 г., Договоренность о сотрудничестве между МВД СССР и Федеральным Министром внутренних дел ФРГ по реализации Соглашения от 13 июня 1989 г. о сотрудничестве в борьбе со злоупотреблением наркотическими средствами и психотропными веществами и их незаконным оборотом (май 1991 г.) и Соглашение между МВД РФ и МВД Туркменистана о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ от 18 мая 1995 г. С рядом государств, с которыми не заключены двусторонние соглашения, налажены рабочие контакты. Они осуществляются с 70 зарубежными подразделениями. Наиболее тесно сотрудничество установлено с государствами, в которых уже накоплен определенный опыт борьбы с НОН (Великобританией, Германией, США, Италией и рядом других), а также со странами, взаимодействие с которыми позволяет пресекать факты контрабанды наркотиков в Россию и их транзита через страну. Постоянно совершенствующаяся нормативно-правовая база международного сотрудничества и развивающиеся связи между правоохранительными органами позволяют в последние годы активнее осуществлять практическую деятельность по разоблачению нар-когруппировок, располагающих международными связями. За последние годы совместно с зарубежными подразделениями по борьбе с наркотиками проведено около 150 контролируемых поставок, что позволило выявить сотни наркодельцов, располагающих международными связями. Такие операции проводились совместно с правоохранительными органами Германии, Великобритании, Израиля, США, Румынии, Польши, Латвии, Литвы, Казахстана, Узбекистана и других государств. Практическим опровержением так называемой “альтернативной идеи” является активизация год от года двустороннего и многостороннего сотрудничества различных стран в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Едва ли требуют особых подтверждений интеграционные процессы в различных областях, набирающие силу в последнее время. Ограничимся лишь отдельными примерами и то, главным образом, для того, чтобы обратить внимание на тематику и существо некоторых международных документов. Так, Индия и Пакистан, несмотря на серьезные разногласия, заключили соглашение, предусматривающее незамедлительную передачу друг другу оперативных данных в области незаконного оборота наркотиков. Ряд государств уже официально договорились, другие начали переговоры об обмене информацией о методах и маршрутах незаконного оборота наркотиков. При этом, они, как правило, обращаются за помощью к Интерполу, во Всемирную таможенную организацию, другие учреждения, используя их электронные сети и другие возможности. Страны Юго-Восточной Азии все активнее прибегают к услугам отдела контроля за преступлениями, связанными с наркотиками, Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии (АР-СЮА). Следует отметить, что во многих государствах уже разработаны механизмы международного взаимодействия, допускающие раскрытие конфиденциальной информации о товарных и финансовых потоках с целью перекрытия наркоторговли и особенно отмывания так называемых “грязных денег”. Россия к концу 90-х годов также значительно усилила сотрудничество в исследуемой области, которое охватывает различные аспекты совместной деятельности, в том числе урегулирование юридических вопросов, проведение практических акций, связанных с конфискацией незаконного “товара” и др. В июле 1998 года Коллегия МВД РФ приняла Концепцию развития международных связей на период до 2005 года и задачах органов внутренних дел и внутренних войск по ее реализации. В этом документе, в частности, констатируется, что существенно укреплена международно-правовая база деятельности органов внутренних дел. В настоящее время МВД России является субъектом 14 многосторонних межведомственных соглашений о взаимодействии с министерствами внутренних дел государств-членов СНГ, а также 44 двусторонних соглашений о сотрудничестве с партнерами из 38 государств. Концепция предписывает в процессе разработки договоров о борьбе с незаконным оборотом наркотиков особое внимание уделить использованию наиболее эффективных методов противодействия наркобизнесу, позволяющих нейтрализовать его организаторов и крупных сбытчиков (в частности, метода контролируемой поставки), а также вопросам сотрудничества в контроле над оборотом прекурсоров (п.2.1.4). В области информационного обеспечения международных связей предписывается принять меры к более детальному изучению, в том числе в образовательных и научно-исследовательских учреждениях МВД России, правоохранительных систем иностранных государств-партнеров и нормативно-правовой базы их деятельности с тем, чтобы использовать полученные знания в процессе как взаимодействия с зарубежными коллегами, так и совершенствования отечественной правоохранительной практики (п. 2.8.2). В Концепции международного взаимодействия изложены конкретные направления совершенствования работы МВД России по сбору, обобщению, анализу, хранению и распространению соответствующего зарубежного опыта. Творческое освоение намеченного поможет повысить эффективность борьбы с наркоманией и наркопреступностью, ибо эта эффективность, в сущности, зависит от двух главных условий: четкого функционирования правовых актов и национальных служб, с одной стороны, и тесного взаимодействия с зарубежными партнерами и профильными организациями - с другой. Основная же проблема в том, чтобы добиться оптимального сочетания этих двух условий.
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| |||||||||||||||
