Причины коррупции и проблемы правовой квалификации нарушений при формировании и использовании средств государственных внебюджетных социальных фондов (краткая характеристика)

На современном этапе продолжения фундаментальных реформ в сфере финансового обеспечения деятельности государства большое значение приобретает усиление финансового контроля за использованием государственных денежных средств и устранение факторов, способствующих развитию коррупции в сфере распределения государственных финансов. Особое внимание в данном направлении должно быть уделено контролю за использованием тех государственных денежных средств, которые направляются на финансирование социальных потребностей граждан, т.е. на выплату пенсий, социальных пособий, обеспечение бесплатного лечения и т.д.

Финансовой основой обеспечения граждан социальными выплатами является как бюджетное финансирование, так и финансирование, осуществляемое государственными внебюджетными социальными фондами (в дальнейшем – ГВСФ). В настоящее время состав системы государственных внебюджетных социальных фондов, не консолидированных в федеральном бюджете, определяется статьёй 144 Бюджетного кодекса РФ: Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР); Фонд социального страхования Российской Федерации (ФCC); Фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС): Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации (ФФОМС) и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (ТФОМС).

Нельзя недооценивать тот факт, что в совокупности государственные внебюджетные социальные фонды представляют собой огромный объем организованных государственных финансовых средств (более трети размера федерального бюджета), способных оказывать целенаправленное воздействие на экономические процессы в России и ее регионах.

К сожалению, недостатки существующего правового регулирования порядка использования средств государственных внебюджетных социальных фондов, а также ответственности за нарушения в использовании этих средств создают предпосылки для злоупотреблений со стороны должностных лиц и появлению коррупционных взаимосвязей между лицами, наделенными полномочиями по распоряжению финансами ГВСФ, и лицами, получающими денежные средства фондов.

Однако прежде чем обратиться к анализу причин и форм коррупционных проявлений при использовании денежных средств ГВСФ необходимо коротко охарактеризовать правовой статус ГВСФ и действующий в настоящее время правовой режим их средств. ГВСФ созданы в организационно-правовой форме государственных некоммерческих финансово-кредитных учреждений, которые с одной стороны, при осуществлении финансовой деятельности по аккумулированию, использованию и распределению сформированных денежных ресурсов наделяются властными полномочиями органов государственного управления финансами, а с другой - являются самостоятельными юридическими лицами, участвующими в гражданском обороте и осуществляющими финансирование социальной сферы в большинстве случаев в рамках договорных отношений, т.е. правовой статус ГВСФ носит двойственный характер. Такое положение объясняется наличием двух основных функций ГВСФ: во-первых, это аккумулирование финансовых средств; во-вторых - распределение сформированных денежных средств. Для исполнения двух своих основных функций в рамках бюджета каждого фонда образуются две составляющие части, которые условно можно обозначить как “доходная” часть и “расходная” часть. Именно в процессе формирования этих двух основных частей бюджетов ГВСФ складываются предпосылки для появления коррупции и допускаются нарушения нормального функционирования системы финансирования социальных выплат.

Правовой формой бюджетов ГВСФ является федеральный закон (для ПФР, ФСС и ФФОМС) или закон субъекта РФ (для ТФОМС). Во многом от того насколько ясно, четко и подробно будут определены направления расходования средств бюджета соответствующего фонда в принятом законодательном акте о его бюджете на очередной год, будет зависеть правильность квалификации действий того или иного лица по соблюдению целевого и рационального использования денежных средств ГВСФ. Так же как и для бюджетных средств признаки адресного, целевого и эффективного использования финансов ГВСФ, отражаемые в бюджете фонда, имеют непосредственное уголовно-правовое значение для квалификации ряда составов преступлений (таких как ст.285 и ст.286 УК РФ). В результате законодательные акты о бюджетах ГВСФ должны иметь более подробную и четкую регламентацию распределения средств по сравнению с той, которую они имеют в настоящее время. Современные акты о бюджетах ГВСФ имеют “обобщенный” характер, оставляя за рамками законодательного бюджетного регулирования внутриструктурное перераспределение средств каждого фонда по его региональным отделениям и организациям-получателям денежных средств, которое в дальнейшем осуществляется самим фондом, что также является одной из предпосылок для появления коррупции.

Базовым положением, определяющим правовой режим финансовых средств ГВСФ, является законодательное закрепление права государственной собственности Российской Федерации на финансовые средства всех внебюджетных фондов, а также положение о том, что финансы ГВСФ не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, других фондов и изъятию не подлежат. Согласно ст.23 федерального закона ФР “О Центральном банке РФ (Банке России)” финансовые средства ГВСФ должны храниться на счетах Центрального банка России. Таким образом, преступные посягательства на финансовые средства ГВСФ являются посягательствами на отношения по использованию государственной собственности.

Объем финансовых средств ГВСФ, который затем направляется на финансирование пенсий и социальных пособий, образуется за счет различных поступлений в бюджеты ГВСФ. Иными словами, формирование “доходной” составляющей бюджетов ГВСФ происходит путем аккумулирования на счетах ГВСФ налоговых и неналоговых доходов бюджетов каждого фонда. Причем формирование “доходной” части фонда достигается в настоящее время как за счет действий самих ГВСФ, так и других государственных органов, таких как налоговые органы и органы федерального казначейства.

Однако такой порядок аккумулирования платежей в ГВСФ существовал не всегда. До 1 января 2001 года основная часть финансовых средств ГВСФ образовывалась путем уплаты организациями и индивидуальными предпринимателями обязательных страховых взносов в соответствующие ГВСФ, которые в свою очередь имели полномасштабные контрольно-властные полномочия за своевременностью и полнотой уплаты плательщиками указанных страховых взносов. Именно данное обстоятельство, связанное с наличием у ГВСФ одновременно полномочий по контролю за уплатой страховых взносов, с одной стороны, и полномочий по распределению собранных финансовых средств, с другой, создавало возможности для злоупотреблений со стороны должностных лиц ГВСФ и способствовало формированию противоправной системы отношений между должностными лицами фондов, организаций-плательщиков страховых взносов и должностными лицами организаций, получающих финансирование за счет средств фонда. Подобные явления были особенно характерны при осуществлении фондами мер по реструктуризации задолженности плательщиков страховых взносов с применением гражданско-правовых механизмов, таких как погашение задолженности векселями и ценными бумагами, проведение взаимозачетов, списание пеней путем заключения соглашений и т.д. Необходимо отметить, что применение подобного рода вариантов реструктуризации задолженности плательщиков страховых взносов в ряде случаев предусматривалось действующими нормативными актами, такими, например, как Постановление Правительства РФ от 10.07.98 №750 “О мерах по сокращению расходов на обслуживание кредитов и обеспечению своевременного финансирования выплаты пенсий”, ст.14 федерального закона от 2.01.2000 “О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2000 год” (в части использования ценных бумаг и векселей для реструктуризации задолженности), или инструктивными указаниями вышестоящих органов ГВСФ, например, Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 29.03.96 № 23 “Об утверждении Временного порядка учета погашения задолженности по взносам на ОМС” и др. Наличие такого рода правовых актов позволяло должностным лицам внебюджетных фондов использовать предписания указанных актов для “оправдания” своих действий, направленных не только на реструктуризацию задолженности организаций-плательщиков и организаций-получателей средств фондов, но и одновременно на личное обогащение в виде получения “процентов” и “дисконтов” от заключаемых соглашений о реструктуризации задолженности.

Так, например, в системе обязательного медицинского страхования (в дальнейшем – ОМС) предложенные механизмы реструктуризации задолженности, в частности, взаимозачеты, предполагали заключение многосторонних соглашений с участием государственных предприятий-монополистов, являющихся поставщиками коммунальных услуг, страховыми компаниями и медицинскими учреждениями. В результате многократного заключения подобных соглашений складывались корпоративные взаимосвязи между должностными лицами ГВСФ, являющимися носителями властных полномочий по распоряжению средствами, и руководителями организаций-поставщиков коммунальных услуг. Личный интерес и тех и других сводился к получению доходов от разницы между суммой погашаемой задолженности по уплате страховых взносов в фонд и долгами медицинских учреждений по оплате коммунальных услуг. Кроме того, погашение задолженности по уплате страховых взносов векселями также приводило к возникновению сумм “дисконтов”, не поступавших в доходную часть бюджетов ГВСФ.

Таким образом, концентрация у государственных внебюджетных социальных фондов одновременно полномочий по сбору и распределению государственных финансовых средств приводила к формированию устойчивых коррупционных групп, интересы которых были направлены на использование непогашенной задолженности организаций-плательщиков страховых взносов в качестве инструмента для получения личных доходов.

Однако принятие второй части Налогового кодекса РФ и объединение страховых взносов, уплачиваемых в различные ГВСФ, в рамках единого социального налога, за исключением страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и платежей на обязательное медицинское страхование неработающего населения, кардинальным образом изменило порядок аккумулирования финансовых средств во внебюджетные фонды и фактически привело к невозможности дальнейшего существования сложившихся коррупционных групп при реструктуризации непогашенной задолженности. Это связано, прежде всего, с тем, что в силу федерального закона от 5 августа 2000 №118-ФЗ “О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах” государственные внебюджетные социальные фонды почти полностью утратили свои контрольно-властные полномочия за уплатой платежей налогоплательщиками. “Придание” налогового характера обязательным страховым взносам привело фактически к построению такой системы государственного финансирования социальной сферы, в которой фондам отводится лишь роль органов, распределяющих финансовые средства, собранные налоговыми органами и органами федерального казначейства. Таким образом, существенное изменение правового регулирования сделало фактически невозможным дальнейшее проявление коррупции при формировании “доходной” части бюджетов ГВСФ.

Необходимо обратить внимание на то, что закон о введении в действие второй части НК РФ предусматривает, что с 1 января 2001 года формирование только “доходной” части бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов будет происходить в соответствии с требованиями налогового законодательства. Формирование “расходной” части бюджетов фондов и финансирование социальных выплат будет осуществляться в ранее установленном порядке, который регулируется законодательством о государственных пенсиях, медицинском страховании, обязательном социальном страховании. В этом плане особое значение приобретает рассмотрение вопросов правовой защищенности собранных финансовых средств ГВСФ от преступных посягательств при использовании и распределении средств ГВСФ, поскольку данные посягательства напрямую сокращают объем финансовых средств, направляемых на финансирование социальных программ, и, следовательно оказывают существенное влияние на уровень социальной защиты населения.

Наиболее распространенными нарушениями в сфере использования государственных финансовых средств ГВСФ, т.е. в рамках “расходной” части бюджетов ГВСФ, являются “нецелевое” и “нерациональное” использование денежных средств. Несмотря на то, что данные термины употреблялись довольно часто и в научной литературе и в нормативных актах, своё надлежащее законодательное определение термин “нецелевое использование” получил сравнительно недавно в Бюджетном кодексе РФ. В соответствии со ст.289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, и влечет: 1)наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, 2)изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, 3) при наличии состава преступления - уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом РФ. Для определенных случаев, например, при использовании бюджетных кредитов, законодательство дает определение периода нецелевого использования бюджетных средств. Согласно ст.60 федерального закона от 27.12.2000 “О федеральном бюджете на 2001 год” периодом нецелевого использования средств бюджетного кредита признается срок с даты отвлечения средств на цели, не предусмотренные по условиям предоставления бюджетного кредита, до момента их возврата в федеральный бюджет или направления использования по целевому назначению.

Следует сразу же отметить тот факт, что приведенные выше определения “нецелевого использования” и “периода нецелевого использования” даются только в отношении бюджетных средств и тесно связаны с соблюдением казначейского порядка исполнения бюджета. Что же касается непосредственно нецелевого использования средств государственных внебюджетных социальных фондов, то такой категории бюджетное законодательство не устанавливает. Конечно же можно выделить определенные сходные черты в правовом режиме бюджетных средств и средств ГВСФ: нахождение в федеральной собственности, распределение средств в соответствии с утвержденным законодательными органами бюджетом и др. Тем не менее наличие сходства не меняет того обстоятельства, что правовой режим средств ГВСФ имеет существенные отличия от правового режима бюджетных средств, которые обусловлены обособлением внебюджетных фондов в бюджетной системе России и предназначением средств ГВСФ для финансирования социальных потребностей общества уже на стадии уплаты налоговых платежей, т.е. финансовые средства ГВСФ имеют более высокую “степень целенаправленности”, чем бюджетные средства. При этом денежные средства каждого из ГВСФ имеют закрепленное только за этим фондом направление использования денежных средств: выплата пенсий (Пенсионный фонд РФ), оплата медицинских услуг лечебных учреждений (фонды обязательного медицинского страхования), выплата социальных пособий (Фонд социального страхования РФ) и т.д.

Отсутствие в настоящее время казначейского исполнения бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов по расходам не позволяет использовать категории “бюджетной росписи” и “уведомлений о бюджетных ассигнованиях” для квалификации нецелевого использования средств ГВСФ. В то же время нецелевым использованием средств ГВСФ несомненно будет являться направление и использование указанных средств в целях, не соответствующих целям, определенным в законе о бюджете фонда или сметой доходов и расходов внебюджетного фонда. Однако такое понимание нецелевого использования средств ГВСФ отнюдь не охватывает в полной мере всех противоправных действий. Это связано, прежде всего, с тем, что фактическое исполнение бюджетов ГВСФ по расходам осуществляется в рамках гражданско-правовых отношений, а также отношений по социальному обеспечению, регулируемых соответствующими актами законодательства, такими, как закон РФ от 20.11.90 “О государственных пенсиях в Российской Федерации”, федеральный закон от 16.07.99 “Об основах обязательного социального страхования”, федеральный закон от 24.07.98 “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”, закон РФ от 28.06.91 “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации”. Данное обстоятельство порождает значительные трудности в квалификации нецелевого использования средств ГВСФ, поскольку широкое использование гражданско-правовых механизмов, предписанных законодателем для исполнения бюджетов ГВСФ по расходам, позволяет легко скрывать истинные намерения лица, заключившего тот или иной гражданский договор. Кроме того, сложность в определении нецелевого использования денежных средств ГВСФ заключается также и в том, что использование указанных средств осуществляется не только самими фондами, но и целым рядом организаций, которые являются субъектами системы социального страхования (страховые медицинские организации, медицинские учреждения, санаторно-курортные учреждения, органы социальной защиты и т.д.).

В итоге, отсутствие надлежащего бюджетно-правового регулирования вопросов исполнения бюджетов ГВСФ по расходам и использования федеральных финансовых средств ГВСФ приводит к возникновению оснований для развития коррупции и злоупотреблений со стороны должностных лиц ГВСФ, а также к возникновению сговора об использовании денежных средств фондов между должностными лицами ГВСФ и руководителями коммерческих организаций, получающих эти денежные средства на основании гражданских договоров.

Следует заметить, что криминализации деятельности фондов способствует также нечеткое нормативное разграничение властных полномочий по перераспределению финансовых средств ГВСФ между коллегиальным и единоличным органом управления фонда. Как правило, все ГВСФ имеют коллегиальный орган управления – Правление фонда и единоличный орган управления – Исполнительного директора, Директора или Председателя фонда. Сам по себе факт существования двух видов управляющих органов фондов приводит к невозможности в некоторых случаях установить конкретное должностное лицо, виновное в совершении нарушений, особенно, когда решение о нерациональном использовании средств фонда принимается коллегиальным органом. Конечно же Положения о фондах или Устав фонда (у ФФОМС) содержат определение круга полномочий управляющих органов фонда, но, все-таки, существующая в действующих нормативных актах система разграничения полномочий между коллегиальным и единоличным органом управления позволяет директору фонда инициировать или использовать уже принятые решения коллегиального органа в качестве своеобразного “прикрытия” своих неправомерных действий. В качестве еще одного недостатка отметим и то, что законодатель не относит должностных лиц ГВСФ к категории государственных служащих и соответственно на них не распространяются требования, предъявляемые к данной категории.

Как совершенно справедливо подчеркивает Демидов Ю.Н. “…коррупционный потенциал нецелевого использования бюджетных и внебюджетных средств социальной направленности закладывается порой непосредственно в сами нормативно-правовые акты органов государственной власти”. Так, например, действующими нормативными актами фондам предоставлено право в целях увеличения объема денежных средств на финансирование социальных программ производить операции по инвестированию денежных средств в ценные бумаги и банковские депозиты. Но, в условиях нестабильности банковской системы такое право, предоставленное фондам, также благоприятствовало хищениям государственных денежных средств по сговору между должностными лицами фондов и должностными лицами банковских организаций. Фактически это осуществлялось следующим образом: по решению должностного лица фонда заключался договор с банком, финансовое состояние которого было близко к критическому, о размещении денежных средств фонда в банковский депозит с длительным сроком хранения. В результате последующего банкротства банка денежные средства, размещенные в банковский депозит фонду не возвращались или возвращались лишь в малой части в порядке, предусмотренном законодательством о банкротстве, а денежные средства фонда, размещенные в депозит, “делились” между должностными лицами банка и ГВСФ.

Кроме того, ныне действующее федеральное законодательство в области финансирования социальной сферы в некоторых случаях фактически создает “законного” коммерческого посредника между ГВСФ и государственными учреждениями, являющимися конечными получателями денежных средств фондов. Например, закон РФ “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации” предусматривает, что обязательное медицинское страхование должно осуществляться страховыми медицинскими компаниями, созданными в любой организационно-правовой форме и являющимися в большинстве своем коммерческими организациями. В результате финансовые средства на осуществление ОМС поступают от налогоплательщиков в качестве налоговых платежей в фонды ОМС, фонды ОМС в свою очередь производят перечисление средств на медицинское обслуживание населения в коммерческие организации – страховые компании, которые в дальнейшем перечисляют полученные от фонда ОМС денежные средства конечным получателям средств ОМС - медицинским учреждениям. Таким образом, коммерческие организации фактически распоряжаются государственными денежными средствами, поступающими в фонд в виде налогов, на основании гражданско-правового договора о финансировании, заключаемого между страховой компанией и фондом ОМС. При этом в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.10.1993 №1018 “О мерах по выполнению Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О медицинском страховании граждан в РСФСР"” страховым компаниям предоставлено право инвестирования денежных средств ОМС в ценные бумаги и банковские депозиты, что приводило и приводит к использованию средств ОМС не в целях оплаты медицинских услуг, оказываемых гражданам в медицинских учреждениях, а на осуществление собственной коммерческой деятельности и получение доходов от использования государственных средств, в том числе в интересах учредителей и руководящих должностных лиц компаний. Помимо этого, указанное выше Постановление Правительства РФ фактически устанавливает “содержание” коммерческих организаций за счет средств ОМС в виде отчислений от этих средств на ведение дела страховыми организациями.

Наличие гражданских договоров финансирования между фондом и страховыми медицинскими организациями объективно приводит к тесной взаимосвязи интересов должностных лиц фонда и страховой компании, которые могут заключить договор финансирования на любых выгодных им условиях. Так, например, в результате несвоевременного предоставления финансирования со стороны фонда, последний выплачивает страховой компании штрафные санкции, зачисляемые в состав прибыли страховой компании, распределяемой по решению учредителей, что позволяет должностным лицам фонда получать свой “процент” со штрафных санкций.

Проявление коррупционности возможно также при финансировании целевых программ, обеспечиваемых за счет денежных средств ГВСФ. Финансирование целевых программ предусматривается, как правило, нормативными актами о бюджетах соответствующих фондов. Однако, в ряде случаев (особенно это касается принятия бюджетов территориальных фондов законодательными органами субъектов РФ) еще на стадии составления законопроектов о бюджетах ГВСФ происходит “лоббирование” коммерческих интересов отдельных должностных лиц ГВСФ и коммерческих структур, в результате чего в законодательных актах о бюджетах ГВСФ появляются целевые программы, не являющиеся жизненно необходимыми для целей финансирования социальной сферы. В итоге в соответствии с принятыми нормативными актами денежные средства, необходимые для финансирования социальных потребностей граждан, используются на основании заключенных с заинтересованными коммерческими организациями гражданско-правовых договоров для поставок дорогостоящей компьютерной, аудио и видео техники, а также дорогостоящего оборудования или проведения фиктивных научно-исследовательских работ. При этом основным источником для получения “дохода” должностными лицами ГВСФ является высокая цена за приобретаемое оборудование или результаты НИР, после оплаты которой часть денежных средств, выплачиваемых фондами по договору, идет на оплату “услуг” должностных лиц ГВСФ.

Приведенные выше примеры наглядно иллюстрируют недостатки нормативной базы, регулирующей процессы финансирования в ГВСФ, которые в свою очередь приводят к возникновению предпосылок для развития коррупционных связей между должностными лицами фондов, представителями законодательной и исполнительной власти, руководителями организаций - естественных монополий, коммерческих организаций, банков и влекут причинение значительного имущественного ущерба государственным интересам в социальной сфере.

Необходимо отметить, что не всегда действия должностных лиц, квалифицируемые с юридической точки зрения как нецелевое использование, вызывают негативные имущественные последствия. На практике бывают случаи нецелевого использования, которые позволяют быстро разрешить экстренные ситуации с финансированием, возникающие в результате чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, наводнений и т.д.), когда зарезервированных средств нормированного страхового запаса фондов оказывается недостаточно для решения подобных вопросов. В таких случаях, особенно, когда речь идет о сохранении жизни людей (например, срочная оплата кардиохирургических операций и др.), у должностных лиц ГВСФ отсутствует умысел на личное обогащение, хотя они осознают, что отдают распоряжение о нецелевом использовании денежных средств. Такие действия должностных лиц оправдываются объективно сложившимися обстоятельствами и, на наш взгляд, в данной ситуации не должны повлечь применение мер ответственности к должностным лицам.

Из приведенного анализа видно, что отсутствие четкого нормативного определения нецелевого и нерационального использования средств ГВСФ сильно затрудняет оценку правомерности действий руководителей внебюджетных фондов при распределении денежных средств. Для того, чтобы восполнить пробелы в законодательстве ГВСФ сами вынуждены принимать инструктивные указания о том, что считать нецелевым или нерациональным использованием средств в той или иной сфере социального страхования. Так, например, приказами ФФОМС было установлено, что под нецелевым использованием средств обязательного медицинского страхования понимается такое их использование, которое не обеспечивает достижения результатов, предусмотренных при их выделении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями соответствующих должностных лиц, а под нерациональным использованием средств обязательного медицинского страхования понимается их расходование территориальными фондами, страховыми медицинскими организациями, медицинскими учреждениями без проведения предварительного объективного анализа эффективности подобного расхода (например, отсутствие технико-экономического обоснования договора или контракта, выделение средств без проведения конкурса среди исполнителей контракта и др.). Помимо определения категорий нецелевого и нерационального использования упомянутые приказы ФФОМС определяют разрешенные направления использования денежных средств ОМС, а также виды нецелевого использования средств всеми субъектами системы ОМС (ТФОМС, страховыми медицинскими организациями, медицинскими учреждениями). Например, выделяются следующие виды нецелевого использования средств в системе ОМС:

1) для Территориальных фондов ОМС: использование средств обязательного медицинского страхования на цели, не предусмотренные законом о бюджете фонда; выдача кредитов (ссуд) организациям, не входящим в систему ОМС; приобретение любых видов негосударственных ценных бумаг; осуществление взносов в уставный капитал другого юридического лица; использование субвенций ФФОМС не на цели , указанные при предоставлении субвенции и т.д.

2) для страховых медицинских организаций: использование средств обязательного медицинского страхования на цели, не предусмотренные условиями договора о финансировании ОМС, заключенного с территориальным фондом; формирование финансовых фондов и резервов из средств ОМС с нарушением условий, установленных территориальным фондом; инвестирование временно свободных средств резерва оплаты медицинских услуг в негосударственные ценные бумаги; использование средств ОМС на оплату собственных обязательств (долгов), не связанных с обеспечением оплаты медицинского обслуживания граждан, а также передача этих средств в залог для обеспечения указанных обязательств, выплата из средств ОМС дивидендов своим учредителям и т.д.

3) для медицинских учреждений: использование средств ОМС на оплату видов расходов, не включенных в структуру тарифов на оказание медицинских и иных услуг в системе обязательного медицинского страхования; расходование средств ОМС сверх установленных нормативов затрат (нормы возмещения командировочных расходов, нормы на расходование бензина и т.д.); расходование средств ОМС на финансирование видов медицинской помощи, не включенных в территориальную программу ОМС и др.

В системе пенсионного страхования также могут быть выделены различные виды нецелевого использования средств ПФР, например, использование органами социальной защиты средств, предназначенных для выплаты пенсий, на выплату других видов социальных пособий или оплата ими собственных нужд, выплата пенсий в размере, превышающем размер, установленный нормативными актами и т.д.

К сожалению, все попытки ГВСФ каким-либо образом систематизировать различные виды нецелевого и нерационального использования их денежных средств получателями этих средств не приводят к эффективному искоренению подобных явлений. Очевидно, что наиболее полное выявление всех видов нецелевого и нерационального использования денежных средств ГВСФ, а также во многом предотвращение коррупции в сфере распределения средств ГВСФ можно будет осуществить только тогда, когда будет введено реальное казначейское исполнение бюджетов ГВСФ по расходам и законодательно установлена бюджетная классификация расходов для каждого государственного внебюджетного социального фонда. По мнению автора, казначейская система исполнения бюджетов ГВСФ может на 80-90% сократить вероятность появления коррупции при использовании средств ГВСФ. Однако казначейское исполнение бюджетов ГВСФ приведет к неизбежной замене гражданско-правовых отношений по обязательному социальному страхованию на бюджетные отношения по поводу распределения и использования средств в ходе исполнения бюджетов ГВСФ, что может не всегда соответствовать интересам проводимых реформ в социальной сфере.

Ещё одним недостатком действующего в настоящее время законодательства является то, что при перечислении денежных средств ГВСФ, предназначенных для социальных выплат, через систему счетов коммерческих банков не устанавливается какого-либо специального правового режима защиты перечисляемых средств от различного рода требований гражданско-правового характера со стороны третьих лиц, предъявленных к организации, использующей средства ГВСФ. Отсутствие такого защитного режима приводит к тому, что денежные средства, перечисленные фондом на банковский счет, например, страховой медицинской организации и предназначенные на оплату медицинских услуг, оказанных гражданам, могут быть списаны банком на основании исполнительных документов (например, по инкассовым распоряжениям о взыскании недоимок по налогам и т.д.). В результате исполнение банком своих обязанностей приводит к значительным имущественным потерям в системе финансирования социальных выплат.

Важным направлением в предотвращении коррупционных явлений является совершенствование правового регулирования системы контроля за нецелевым использованием денежных средств ГВСФ. В этой сфере особую роль играют государственные органы финансового контроля, такие как Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов РФ, Счетная палата РФ, Главное контрольное управление Администрации Президента РФ, которые в ходе своих проверок деятельности ГВСФ выявляют и документально фиксируют факты нецелевого и нерационального использования денежных средств ГВСФ. При этом контролирующие органы не вправе применять какие-либо меры ответственности к должностным лицам ГВСФ, они лишь вправе направить соответствующие материалы проверок и ревизий в правоохранительные органы. Что же касается проверок организаций-посредников или организаций-получателей денежных средств ГВСФ, то в Положениях, регулирующих правовой статус каждого из фондов, предусмотрены полномочия фондов по контролю за рациональным использованием аккумулируемых фондом финансовых ресурсов. На этом основании фонды проводят проверки деятельности соответствующих организаций, использующих финансовые средства ГВСФ. Однако ГВСФ, также как и органы финансового контроля, не имеют полномочий по применению каких-либо мер ответственности к должностным лицам проверяемых организаций.

Таким образом, в результате проведенного правового анализа для предотвращения и искоренения причин возникновения коррупции при аккумулировании и использовании денежных средств ГВСФ необходимо урегулировать следующие вопросы:

1. законодательно ввести и дать определение “нецелевого” и “нерационального” использования денежных средств государственных внебюджетных социальных фондов и определить виды “нецелевого” и “нерационального” использования денежных средств для каждого из ГВСФ в соответствии с направлениями расходования денежных средств конкретного фонда;
2. усовершенствовать законодательные акты о бюджетах ГВСФ в направлении более четкого и подробного определения расходования денежных средств ГВСФ получателями этих средств, законодательно установить бюджетную классификацию расходов ГВСФ и ввести казначейское исполнение бюджетов ГВСФ;
3. в учредительных документах фондов нормативно определить круг полномочий коллегиального и единоличного руководящих органов фонда, а также должностных лиц ГВСФ по распределению и использованию денежных средств фондов;
4. дополнить действующее уголовное законодательство и законодательство об административных правонарушениях нормами, устанавливающими ответственность должностных лиц ГВСФ и должностных лиц организаций, использующих денежные средства ГВСФ, за “нецелевое” и “нерациональное” использование денежных средств фондов;
5. усовершенствовать систему финансового контроля за деятельностью ГВСФ и организаций-получателей средств ГВСФ и наделить соответствующие контрольные органы полномочиями по применению мер, направленных на предотвращение и исправление фактов “нецелевого” и “нерационального” использования денежных средств ГВСФ.

1 Государственный фонд занятости населения РФ, упомянутый в ст.144 БК РФ, ликвидирован с 01.01.2001 в связи с введением на территории России единого социального налога.

2 Более подробно о характеристике правового статуса ГВСФ см. Ногина О.А. Правовая природа государственных внебюджетных социальных фондов в РФ. / Правоведение. 1996. №4, с.63; Ногина О.А. Некоторые аспекты правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов и правового режима их финансовых средств //Кодекс-info. 1999. №2. С.7-12; Братчикова Н.В. Двойственная правовая природа внебюджетных социальных фондов. / Финансовые и бухгалтерские консультации. 1998. №4, с.30; Крутышев А.В. Правовое регулирование деятельности бюджетных и внебюджетных фондов. / Журнал российского права. 1998. №8, с.121; Ковалевский М.А., Шевелева Н.А. Правовой статус территориальных фондов обязательного медицинского страхования и проблемы уплаты страховых взносов (платежей) органами местного самоуправления. М.: Федеральный фонд ОМС, 2000.

3 Статья 11 и статья 145 Бюджетного кодекса РФ.

4 Демидов Ю.Н. Уголовно-правовая охрана социально-бюджетной сферы (постановка проблемы). / Государство и право. 2001. №4, с.48

5 Данное положение закреплено в целом ряде нормативных актов, например, в статье 143 Бюджетного кодекса РФ.

6 На практике задолженность плательщиков страховых взносов, особенно крупных производственных предприятий, составляла значительные размеры, а её образование во многом было обусловлено объективными причинами отсутствия бюджетного финансирования выполненных государственных заказов.

7 Во исполнение данного Постановления Правительства РФ Постановлением Правления Пенсионного фонда РФ от 08.12.98 был разработан и утвержден Порядок выпуска, обращения и погашения простого векселя Пенсионного фонда Российской Федерации.

8 За исключением отношений, касающихся уплаты платежей, не включенных в единый социальный налог (страховые взносы организаций на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и платежи органов местного самоуправления на обязательное медицинское страхование неработающего населения).

9 Демидов Ю.Н. Уголовно-правовая охрана социально-бюджетной сферы (постановка проблемы). / Государство и право. 2001. №4, с.46

10 По состоянию на 1 июля 2001г. ни КоАП, ни УК не содержат специальных норм об ответственности за нецелевое использование государственных финансовых средств, за исключением п.2 ст.176 УК РФ. См, также: Кривенко Т., Куранова Э. Квалификация посягательств на целевые бюджетные средства. / Законность. 1996. №7, с.7; Кривенко Т., Куранова Э. Расследование посягательств на целевые бюджетные кредиты. / Законность. 1996. №8, с.10; Гордейчик С. Уголовно-правовая борьба с нецелевым использованием бюджетных средств. / Законность. 1998. №3, с.24; Козаченко И., Васильева Я. Ответственность за незаконное получение государственного целевого кредита. / Российская юстиция. 2000. №5. с.39

 11 Статья 148 БК РФ, предусматривающая казначейское исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов, пока не введена в действие в соответствии со ст. 6 федерального закона от 9 июля 1999г “О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации”. Однако с введением единого социального налога, который уплачивается на счета органов федерального казначейства, исполнение бюджетов ГВСФ по налоговым доходам фактически осуществляется налоговыми органами и органами федерального казначейства.

12 Демидов Ю.Н. Уголовно-правовая охрана социально-бюджетной сферы (постановка проблемы). / Государство и право. 2001. №4, с.49

13 Постановление Правительства РФ от 18.06.2001 №470 “О размещении временно свободных средств Пенсионного фонда Российской Федерации в 2001 году”; Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91г. // ВВС РСФСР. 1992. №5. Ст.180; Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утв. постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.93г. №4543-1// ВВС РФ. 1993. №17. Ст.591; Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 12.02.94г.// САПП РФ. 1994. №8. Ст.599; Постановление Правительства РФ от 29.07.98г №857 “Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования” // РГ. 9 сентября 1998г.

14 Заметим, что такая структура расчетных отношений между субъектами системы ОМС действует не во всех субъектах РФ. В ряде субъектов РФ в роли страховщика выступают не коммерческие организации, а сам фонд.

15 Особенно это характерно для целевых программ по информатизации систем социального страхования и улучшению материально-технической оснащенности различных организаций.

16 Приказ ФФОМС от 9 декабря 1999 г. №105 “Об обеспечении рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования” (применяется в настоящее время); Приказ ФФОМС от 7 августа 1997 г. №71 “Об обеспечении целевого и рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования” (утратил силу); Приказ ФФОМС от 2 августа 1996г. №61 “Об обеспечении целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования” (утратил силу)

17 Распоряжение Правительства РФ от 14.02.97 №212-р “О проведении проверки правильности назначения государственных пенсий и расходования средств, предназначенных на их выплату”; Рекомендации Минтруда, ПФР, Минсвязи от 07.03.97 “Об организации контроля за правильностью расходования средств, предназначенных на выплату пенсий”; Приказ Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.12.98 №100 “Об утверждении и введении Инструкции "О порядке проведения территориальными фондами ОМС контрольных проверок целевого и рационального использования средств ОМС в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС”; Письмо Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 17.06.97 N 2469/11 “Методические рекомендации по проведению территориальными фондами обязательного медицинского страхования контрольных проверок деятельности страховых медицинских организаций, осуществляющих обязательное медицинское страхование”

18 Данное предложение уже не раз высказывалось различными авторами, например, см. Гордейчик С. Уголовно-правовая борьба с нецелевым использованием бюджетных средств./ Законность. 1998. №3, с.25-27; Демидов Ю.Н. Уголовно-правовая охрана социально-бюджетной сферы (постановка проблемы). / Государство и право. 2001. №4, с.50-51