Новости  О сервере  Структура  Адреса и ссылки  Книга посетителей  Форум  Чат Поиск по сайту

Кабинет нарколога _ Наркология on-line _ Прием доктора Пилюлькина _ Краткосрочная психотерапия в наркологии Ликбез _  Химия и жизнь _ Если друг оказался вдруг... _ Мифы и легенды _ Правдивые истории _ Частые вопросы _ Проверь себя _  Родительский уголок _ Родители родителям _ Ранняя диагностика _ Агитпросвет _ Место импульсивности в клинике наркологии  Закон сур-р-ов! _ Законы и нормативные документы _ Даешь систему! _  Сверхценные идеи _ Косые взгляды _ Глас народа _  Самопомощь _ Виртуальная группа _ Анонимные Наркоманы _ Сокрушающий курс _

Российские политики и чиновники – люди, во многом определяющие путь развития нашей страны и зачастую наши с вами судьбы. Настоящая статья поможет приблизиться к пониманию вечных загадок государственного управления.

А.Соловьев

Опыт переходных трансформаций в российском обществе свидетельствует о том, что наиболее важным культурно закрепленным мотивом деятельности корпуса политиков является корпоративная ориентация их базовых предпочтений. Общеколлективные цели и приоритеты проникают в среду принятия решений в основном через правовые нормы и процедуры. Корпоративный раскол в российском обществе в свою очередь способствует активизации лоббистских методов решения общесоциальных задач, расширению сугубо групповых подходов при оценке проблем и поиске управленческих альтернатив. При этом отсутствие широких связей с гражданскими структурами ослабляет связи этого типа ЛПР с общественным мнением.

Культурно закрепленная корпоративность способна усиливать «звездные войны» политиков, заставляя управленческие структуры перехватывать друг у друга служебные полномочия, подчинять силовые органы государства корпоративным интересам отдельных кланов, публично использовать компрометирующие сведения, продавать министерские посты, физически устранять конкурентов в сфере государственного предпринимательства и т.д.

Весьма очевидны и подвижность политических принципов и установок публичных деятелей, их решающая установка не на интересы граждан, а на власть и расширение полномочий. Не требует доказательств и то, что важнейшим среди культурных ориентиров политической элиты, главных внутренних принципов, притягивающих и цементирующих всю систему мировоззренческих и ролевых представлений профессиональной деятельности этих кругов, является тот «дьяволический инстинкт» (М. Бакунин), который превосходит по силе воздействия все иные ориентиры их профессионального поведения, а именно — ценность власти. Можно случайно обрести богатство, но управлять государством по принуждению невозможно. Поэтому стремление к власти — это и смысл, и иссушающая этих людей страсть, которая преобразует все их желания и помыслы, становясь духовным эпицентром жизненного существования и политического поведения подавляющего большинства представителей элитарных кругов.

У российской элиты эта потребность во власти носит максималистский характер. Любая часть элиты, по статусу контролирующая определенную часть полномочий, непременно стремится не просто к расширению своих прерогатив, а к всевластию. Тем, кто попадает наверх, нужна абсолютная власть. И в этом все они солидарны друг с другом. Российская история сформировала удивительную логику этого властного максимализма: вся власть — Советам или учредительному собранию, КПСС или ее очередному судьбоносному съезду. Эти исторические максимы довольно забавно перекликаются со стремлением нынешней Думы поставить под полный контроль исполнительную власть или с простодушным желанием бывшего вице-премьера В. Аксененко «до всего иметь дело».

Конечно, чисто теоретически концентрация культурных ориентаций на ценности власти может и не повлечь каких-либо перекосов в управленческой деятельности политико-административной элиты. Однако в жизни практически повсеместно приходится сталкиваться с тем, что опосредованная влечением к власти программатика профессиональной деятельности правящих слоев, по крайней мере в современном политическом пространстве, если не разрушает, то очень сильно ограничивает внутреннюю сопричастность правящих слоев потребностям общества. Такое отношение верхов к общесоциальным потребностям усугубляет и тот факт, что в силу общего культурного раскола общества в целом все оценочные схемы решений у отечественных руководителей, как правило, усиливают вертикальное обособление и отчуждение их групповых интересов.

Одновременно такие установки делают многих политиков весьма чуткими к иерархическим приоритетам властных взаимоотношений. В этих политических телодвижениях можно угадать не только традиции советского «тоталитарно-централизованного» этапа политического развития, но и более ранних этапов российской истории, когда, к примеру, высшие слои были не столько гегемонами общества, сколько верными «холопами ивашками» царствующих особ.

Среди других властно-управленческих стереотипов политиков нельзя обойти вниманием их отношение к праву, призванному быть важнейшим социальным регулятором, утверждающим приоритет законных способов регулирования общественных противоречий и обеспечивающим в конечном счете доверие к власти со стороны граждан. В связи с этим необходимо отметить, что вся долгая политическая история российского общества совершенно явно продемонстрировала, что в сознании большинства представителей элитарных кругов право и закон не только лишаются своего ценностного значения, но и вообще утрачивают какую-либо социальную предметность и определенность. Их место занимает политическая целесообразность, не считающаяся ни с правами населения, ни даже с какими-либо прагматическими формами защиты национальных интересов. Сегодня ничто, кроме силы, не может заставить российских политиков начать придерживаться правовых норм ни при восхождении к власти, ни при ее реальном использовании, побудить их самостоятельно отказаться от приверженности к методам скрытого правления, неформального сговора при согласовании интересов и целей, нарушения законов при их противоречии своим материальным интересам.

Практика постоянных изъятий управленческих ситуаций из правового поля, такого правоприменения, при котором принципиальные прокуроры, судьи и другие представители государства либо оставляют государственную службу, либо становятся послушными исполнителями политической воли различных групп (в том числе оппозиционных и криминальных), скатываясь к произвольному толкованию законодательных и конституционных норм, стала повседневной. Поэтому сложившаяся правовая система не только не помогает рядовым гражданам добиться установления справедливости и порядка, но и заставляет с опаской относиться к тем, кто представляет государство в отношениях с населением. Вследствие такого толкования права со стороны правящих кругов государственная власть в России остается областью формального правоприменения, где доминируют принципы политического противоборства либо частного права, изначально подрывающие основания публичной, легальной сферы действия институтов государственной власти.

Правда, ряд зарубежных специалистов (в частности, Дж. Бербанк) считают такие традиции в отношении юридических инструментов власти проявлением «правового плюрализма», означавшего веротерпимость и легализацию местного обычного права в системе регулирования публичных отношений [1]. Другие ученые (например, Ф. Стар) полагают (и это ближе к истине), что отношение элитарных кругов к использованию правовых инструментов определялось и определяется в зависимости от характера полученных от власти привилегий, которые и обменивались на юридические регуляторы.

Впрочем, в негативном отношении к праву наблюдается удивительная духовная солидарность верхов и низов, этакое соприродное русской душе неприятие законности. На Руси, как известно, нормы кодифицированного права никогда не обладали каким-либо серьезным значением (к слову сказать, по наблюдению Б. Кистяковского, в перенасыщенной разного рода идеальными конструкциями истории политической и философской мысли России никогда не выдвигался идеал «правовой личности»). Так что отсутствие серьезных ценностно-правовых ориентации обусловлено не только функциональными и ситуативными факторами профессиональной деятельности элиты, по и значительно более серьезной ментальной традицией.

Кроме того, внутреннее отрицание ценности права подкреплено постоянным присутствием в структуре российской власти двойных стандартов ответственности (партийных и советских, политических и административных и т.д.), которые приучили политиков различного уровня к уходу от какой-либо реальной ответственности как перед обществом, так и перед своим руководством.

Укрепляет подобную тенденцию и характерный для российских политиков так называемый византийский стиль управления, преимущественно ориентированный на теневые и полутеневые способы принятия решений, закулисные методы рекрутирования кадров и др. Большинство действующих политиков не хотят, даже если и могут, открыто (т.е. связывая с известными целями свое имя) принимать непопулярные и ответственные решения или вообще полностью реализовывать свои права и полномочия в государственно-административной сфере.

Необходимо также отметить, что органический дефицит ответственности (кстати, не только у правящих слоев, но и у всех политических акторов), предполагающей не только соблюдение обязательств, но и воздаяние за нарушение договора и неправые поступки,— довольно типичная черта нашей политики в целом, которая складывалась на протяжении веков. Об этом напрямую свидетельствует история формирования договорного права на Руси, утверждавшая на протяжении столетий идею, что главной во взаимоотношениях партнеров является не норма (как результат межсубъектных отношений), а личная уверенность одной из сторон в пользе тех или иных действий. Описывая цивилизационные особенности становления российского договорного права, Б. Чичерин отмечал, что решение о том, кто прав, кто виноват, определялось личным суждением каждого, в основании которого лежал... собственный интерес», поэтому «тот в глазах князя был прав, кому он находил выгоднее для себя помогать» [2]. Подобного рода традиции закрепляло и отсутствие в стране института вассалитета (побуждавшего высшие круги общества придерживаться строгих правил взаимной ответственности), а также существовавший в России обычай вольного служения, позволявший покидать князя до срока без всякого предупреждения по праву «отказа». Поэтому как указывал Б. Чичерин, «сложение крестного целования», т.е. клятвопреступление, «считалось делом самым обыкновенным» и «включалось даже в договоры, если новое обязательство должно было разрушить старое» [2].

Можно также вспомнить, что популярные в отечественной гуманитаристике славянофилы постоянно противопоставляли договорные отношения «органическим» социальным связям, в которых «не должно быть ничего формального, юридического» и для которых «не нужны никакие правовые гарантии». Да и в православии нарушение закона пли правила — разумеется, при условии любви к Всевышнему — никогда не воспринималось как какой-то серьезный грех. Эти традиции, нравственно оправдывавшие клятвопреступление и произвол в обращении с обязательствами, нашли чудовищное воплощение в годы сталинского и коммунистического террора в нравственном, политическом и просто человеческом предательстве десятками миллионов советских «тружеников» своих друзей, близких, родственников.

Как справедливо указывает российский ученый А. Хлопин, произвол над правовыми нормами (за которым всегда стояли любовь, чувства, но не разум) практически всегда институализировал попечительскую власть, которая оказывала «покровительство подданным в обмен на их преданность и покорность, соединяя людей личными узами верности. Эта власть представляет собой разновидность патерналистского господства и подчинения, так как формально была не ограничена какими-либо правами подданных и обязанностями перед ними» [3]. Поэтому неудивительно, что российское государство в лице своих правящих кругов и сегодня зачастую устанавливает законы и решает проблемы без учета мнений своих граждан.

Корпоративные установки элиты предполагают ее полную духовную самодостаточность, а следовательно, и практически абсолютную автономность и независимость от норм господствующей в обществе морали. В итоге понимание правящими кругами идеи законности и права, долга и ответственности, чести и достоинства перестало служить нижней линией нравственно допустимого и соотнесенного с общественной моралью порядка отправления власти. Напротив, стиль деятельности правящих элитарных групп обусловил абсолютное возвышение их корпоративистских норм и ценностей над общесоциальными установками нравственности и морали. Не случайно в настоящее время порог чувствительности к общественно значимым проблемам и чаяниям населения, а вместе с тем и этическая разборчивость элиты в политических компромиссах существенно понизились даже по сравнению с советским периодом. Все это свидетельствует о том, что российские правящие круги пока не преодолели рамки корпоративно-партикулярного сознания, ориентирующего их профессиональную деятельность в сфере власти как на сугубо частные, приватные интересы, игнорирующие запросы и требования общества, которому они должны служить.

ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ЧЕРТЫ СОЦИОКУЛЬТУРНОЙ ОСНАЩЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ БЮРОКРАТИИ

Давая оценку социокультурных параметров государственной бюрократии, прежде всего следует отметить ряд причин и факторов, способствующих, с одной стороны, трансляции в аппарат управления совершенно определенных традиций разработки решений, а с другой — воспроизводству столь же определенных норм и подходов. К таким причинам, в частности, следует отнести:

■ постоянно воспроизводимый примат управленческих и правящих структур над функциями, а последних над практикой отношений с гражданами;

■ тенденцию к постоянной централизации правления и сужения полномочий общественной самоорганизации;

■ постоянное увеличение лицензионно-квотируемых полномочий;

■ расширение численности чиновничества, рассматриваемое в качестве главного инструмента ликвидации институциональных дыр (Б. Барт).

Как было отмечено выше, в российском обществе наиболее важным культурно закрепленным мотивом деятельности корпуса политиков и бюрократии является корпоративная ориентация их ценностных предпочтений. Такое состояние является подтверждением и источником «корпоративного раскола» в российском обществе, минимизирующего влияние общественности на принятие решений и активизирующего сугубо групповые подходы при оценке проблем и поиске управленческих альтернатив [4].

В результате тенденций подобного рода в аппарате власти и управления сложились устойчивые предпосылки, затрудняющие контакты государственных служащих с гражданами, сужающие возможности решения конфликта между профессиональным долгом и интересом, сохраняющие бытовой фокус сознания чиновника на рабочем месте и т.д.

Опираясь на проводимые в этом вопросе исследования [5] и предельно коротко характеризуя базовые ценности и приоритеты российской бюрократии, можно выделить следующие их параметры:

• постоянное стремление к преувеличению своих служебных полномочий, усилению вертикальной стилистики построения организации власти и управления;
• понимание управления как формы личного контроля над людьми;
• позитивное отношение к различным проявлениям своеволия и самовластия при осуществлении служебных функций, наличие приоритетов власти по сравнению с влиянием;
• рассмотрение отношений с гражданами в рамках схемы «начальник — подчиненный»;
• склонность к манипулированию людьми и информацией ради собственной выгоды;
• стремление к постоянной подмене служебных отношений неформальными, межличностными;
• неясность выражения собственных позиций в сложных управленческих ситуациях и при оппонировании мнению начальства;
• постоянное использование техник блефования, нечестных трюков по отношению к гражданам при исполнении служебных функций;
• необязательность и низкая ответственность, ненадежность как партнера;
• слабость репутационных параметров в мотивационной картине государственного служащего;
• недооценка организационных аспектов управленческой деятельности;
• низкая нравственная ответственность за принимаемые решения и манифестацию личных убеждений при оценке проблемы и поиске решений;
• низкий статус политических ценностей и ориентация в основном на властные и статусные ресурсы оппозиции;
• статусная лояльность, низкая роль понятий о долге, ответственности, личной репутации при исполнении функций.

Хотя в российском обществе начинает формироваться «волна» прагматичных и компетентных государственных служащих, для которых рационализм сочетается с ценностями свободы, все же приходится констатировать, что в настоящее время культура бюрократии во многом представляет собой свод правил формального отношения к долгу, взяточничества, своекорыстия, некомпетентности и игнорирования интересов граждан. Такой доминирующий социокультурный климат в российских государственных учреждениях не только препятствует интенсивной инфильтрации в аппарат управления государственных служащих нового типа, но и существенно тормозит урегулирование ряда естественных для него конфликтов и противоречий внутри ЛПР. К примеру, расширение функций высшей государственной бюрократии и ее сближение с корпусом политиков не приводят к освоению ею требуемых стандартов. В частности, чиновники боятся открытости, публичности, всячески стараются избежать индивидуальной ответственности за решения.

Оценивая социальные последствия развертывания такого рода социокультурных установок в целом, можно утверждать, что они:

■ повышают уязвимость целей государства, направленных на реализацию ценностей духовной свободы, предпринимательства, рынка, демократии;

■ ведут к постоянному воспроизводству коррупции и других социальных болезней государственного аппарата;

■ обусловливают смешение административной и политической сфер управления государством (особенно в рамках электорального процесса);

■ способствуют снижению качества процедур и результатов при принятии решений.

ЛИТЕРАТУРА

1. Большакова О.В. Российская империя: система управления. М, 2003. С. 69

2. Чичерин Б.Н. Опыты по истории русского права. М., 1858. С. 332—333.

3. Хлопин А.Д. Гражданское общество или социум клик: российская дилемма // Полития. 1997. № 1 (3). С. 20-21.

4. Соловьев AM. Концепт и коммуникативный метол // Полис. 2000. № 2.

5. См., например: Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. М, 1998; Федеральная государственная служба: кадровый состав, его профессиональное и должностное развитие. М., 1997; Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений. В 2-х частях. Р-н/Д., 1997; Соловьев A.И. Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом? // Полис. 1999. №2.

РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА

1. Государственная служба. Проблемы профессиональной этики // Зарубежный опыт. 1998. № 2.
2. Корнилова Т.В. Психология риска и принятия решений. М., 2003.
3. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993.
4. Психология профессиональной деятельности кадров государственной службы. М., 1997.
5. Реформа государственной службы России / под ред. Т.В. Зайцевой. М., 2003.
6. Соловьёв А..И. Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом? // Полис. 1999. № 2.
7. Управление персоналом государственной службы / под ред. Е.В.Охотского. М., 1997.
8. American Society for Public Administration Code of Ethic //Public Administration Review, 1997. № 4.

		наверх
		Copyright © "НарКом" 1998-2024 E-mail: webmaster@narcom.ru Дизайн и поддержка сайта Петербургский сайт