 |
 |
 |
 |
|
||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
 |
Целевые антинаркотические программы, реализуемые почти во всех регионах страны - один из основных инструментов государственной политики в отношении наркотиков. Существуют ли они на самом деле в виде реальной основы профилактической работы или же являются формальной данью "требованиям текущего момента"? На этот вопрос помогут ответить предлагаемые "Методические рекомендации" и внимательное прочтение текста целевой антинаркотической программы своего региона. Критика, комментарии и предложения принимаются по адресу socio@narcom.ru Р. Дубровский Введение Реализация государственной антинаркотической политики в субъектах Российской Федерации осуществляется с помощью специализированных региональных целевых программам, которые являются инструментами управления и оценки эффективности этой политики. Правительство Российской Федерации постановлением № 594 от 26 июня 1995 года утвердило “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия”. Этот документ стал методологической основой подготовки целевых программ, в том числе и антинаркотических, регламентировав порядок их разработки, утверждения и реализации. Обзор региональных целевых антинаркотических программ, действующих на территории РФ, позволяет заключить, что, как правило, они не в полной мере соответствуют принципам планирования, который заложен в основу «Порядка разработки…». Не смотря на декларируемый приоритет программно-целевого метода планирования, подавляющее большинство антинаркотических региональных программ разрабатываются субъектами РФ преимущественно с целью привлечения бюджетных ресурсов ведомствами-исполнителями, включенными в антинаркотическую работу. Такой подход характерен для отраслевого принципа планирования, когда в долгосрочной перспективе заданы конечные результаты деятельности исполнителей проекта – различных ведомств, а предметом планирования являются лишь тактические вопросы. Программно-целевой принцип планирования, который лежит в основе создания целевых программ, предназначен для реализации полного управленческого цикла: предпроектного, проектного и оценочного этапов. Необходимость использования программно-целевого принципа планирования при разработке региональных антинаркотических программ, связана с тем, что, цели антинаркотической политики не могут быть сведены к текущим результатам деятельности профильных ведомств. Организация профилактики наркомании – это задача надведомственная, требующая формулирования собственных целей, и последующего привлечения соответствующих исполнителей для выполнения определенных функций. Обоснование финансирования антинаркотической целевой программы должно определяться не тем, какие задачи ведомства-исполнители способны выполнить в рамках антинаркотической тематики (такая практика сложилась к настоящему времени), а тем, какие задачи в условиях актуальной наркоситуации необходимо выполнить в первую очередь. Сложившаяся к сегодняшнему дню практика, когда региональные целевые программы в сфере профилактики наркомании, в большинстве своем, являются, по сути, компиляцией планов профильных ведомств, а не результатом надведомственного целевого планирования, привела к тому, что в невыгодной ситуации оказались все участники антинаркотической политики. Заказчики-координаторы не имеют надежного инструментария контроля качества разработки и исполнения антинаркотических программ. Их разработчики не имеют надежных методических рекомендаций по планированию профилактической работы. Исполнители мероприятий программы не имеют инструментария для обоснованной оценки результатов своей деятельности. Конечные потребители антинаркотической работы не получают помощи в должном объеме. Данные методические рекомендации предназначены для восполнения в какой-то мере недостатка русскоязычной литературы по организации профилактики наркомании на уровне субъектов РФ, и могут быть использованы в своей практической деятельности: 1) заказчиками антинаркотических целевых программ для контроля качества их разработки и исполнения; 2) разработчиками для совершенствования действующих и планирования будущих целевых антинаркотических программ; 3) федеральными органами исполнительной власти, координирующими реализацию государственной антинаркотической политики, для сравнительной оценки региональных целевых антинаркотических программ и оказания методической помощи территориальным органам исполнительной власти по организации профилактической работы.
I. Методические требования к разработке региональных целевых антинаркотических программ Пункт 10 «Порядка разработки…» содержит перечень необходимых разделов целевой программы, а также методические требования к ним. Применительно к антинаркотической тематике, указанные методические требования можно представить в виде следующего алгоритма разработки и оценки целевой антинаркотической программы:
1. Сбор актуальной информации об особенностях территории, которые могут влиять на наркоситуацию. 2. Анализ наркоситуации на территории. 3. Согласование с другими региональными программами, действующими в сфере общественного здоровья и безопасности. 4. Анализ имеющегося опыта антинаркотической работы на территории. 5. Формулирование целей и задач программы. 6. Анализ административных, организационных, кадровых, и финансовых проблем, которые могут повлиять на исполнение программы. Предполагаемые шаги по их преодолению. 7. Оценка соответствия целей, задач, мероприятий и ожидаемых результатов программы. 8. Подготовка ежегодного отчета об исполнении программы.
Приведенный алгоритм разработки целевых антинаркотических программ предназначен для: а) оценки полноты, логичности и непротиворечивости содержания целевой антинаркотической программы (ее «внутренней» эффективности); б) сравнительной оценки нескольких целевых антинаркотических программ по степени соответствия этим методическим требованиям; б) определения круга типичных проблем, возникающих при подготовке целевых антинаркотических программ в различных регионах РФ; в) выделения наиболее успешных региональных целевых антинаркотических программ с целью обобщения и последующего использования в качестве положительного опыта. Следующий раздел методических рекомендаций посвящен развернутому описанию приведенного алгоритма планирования антинаркотической работы в регионе, которое основано на обзоре целевых антинаркотических программ, действующих в различных субъектах РФ. Следует подчеркнуть, что отмеченные ниже примеры недостатков региональных программ характерны для подавляющего большинства субъектов РФ и ни в коем случае не являются критикой в адрес их разработчиков, а исключительно попыткой переосмысления системных недостатков управления в сфере общественного здоровья.
II. Этапы разработки региональных целевых антинаркотических программ
1. Сбор актуальной информации об особенностях территории, которые могут влиять на наркоситуацию. К таким особенностям могут относиться: географическое положение региона, особенности текущих демографических процессов, уровень экономического благополучия населения, этнический состав населения, особенности застройки и заселения территории, доступность рекреационных зон, характер миграционных процессов, структура занятости населения и пр. Подобной информацией располагают специалисты ведомств и организаций, чья деятельность связана с вопросами демографии, здоровья, общественной безопасности, социальной защиты, социально-экономического развития и т.д. Мнения этих специалистов могут быть собраны и систематизированы с помощью любой методики опроса экспертов: заочного опроса, личного или группового интервью.
2. Анализ наркоситуации на территории. Планирование эффективной антинаркотической работы возможно только на основе изучения (мониторинга) наркоситуации – регулярного наблюдения за характеристиками наркопотребления в обществе с целью оценки, контроля и прогноза. Мониторинг является исходным этапом формирования антинаркотической работы, поскольку только надежные данные о наркоситуации позволяют делать заключения о приоритетах антинаркотической политики на территории и о целесообразности финансирования тех или иных направлений профилактической работы. Программа должна содержать в себе выводы мониторинга наркоситуации и рекомендации по планированию антинаркотической работы. Основные выводы мониторинга должны быть связаны с освещением двух ключевых вопросов: 1) В каких социальных группах уровень потребления наркотиков наиболее высок? (Характеристика групп «риска»). Постановочная часть программы должна содержать данные о «локализации» этих групп по территории проживания, профессиональной занятости, месту обучения, возрасту, принадлежности к социальной группе и т.д. 2) По каким причинам? (Факторы наркотизации в группах «риска»). Именно на нейтрализацию этих причин (факторов) должна быть направлена программа. Рекомендации по планированию антинаркотической работы должны быть сформулированы на основе выводов мониторинга наркоситуации отдельно для целевых групп первичной, вторичной и третичной профилактики наркомании.
3. Согласование с другими региональными программами, действующими в охраны сфере общественного здоровья и безопасности. Целевая программа по профилактике наркомании является частью общей стратегии в сфере общественного здоровья и безопасности региона, и, следовательно, должна включать в себя: 1) Сравнение последствий незаконного оборота наркотиков с действием других значимых факторов «риска» на состояние общественного здоровья и безопасности, например, алкоголизации. Такая сравнительная оценка является обоснованием актуальности целевой антинаркотической программы и необходимости ее подготовки либо в качестве самостоятельного программного документа, либо качестве составной части целевой программы, посвященной смежной или более широкой тематике. 2) Предложения по согласованной реализации антинаркотической программы и других программ в сфере общественного здоровья, с целью обеспечения комплексного воздействия на целевые группы, а также с целью устранения дублирования функций и оптимизации финансовых затрат.
4. Анализ имеющегося опыта антинаркотической работы на территории. Не менее важным разделом постановочной части Программы, чем мониторинг наркоситуации, является анализ имеющегося опыта антинаркотической работы на территории. Анализ уже имеющегося опыта – наиболее дешевый и крайне эффективный способ планирования дальнейшей работы. Для подобного анализа обычно используется отчет о реализации целевой антинаркотической программы за прошлый период, либо о профилактической работе, которая реализовывалась в рамках других смежных программ. Анализ имеющегося опыта необходим для: 1) оценки перспективности воспроизведения уже апробированных на практике мероприятий и методов работы, 2) прогнозирования проблем, которые могут возникнуть при реализации будущей антинаркотической программы, 3) анализа проблем функционирования социальных институтов и организаций в сфере антинаркотической работы.
5. Формулирование целей и задач программы. Цели и задачи программы, с одной стороны, указывают на приоритетные направления антинаркотической работы, с другой стороны, являются основанием для планирования ее бюджета. Следовательно, формулировки целей и задач Программы должны отвечать следующим требованиям: 1) Цели и задачи должны непосредственно вытекать из анализа наркоситуации и имеющегося опыта антинаркотической работы. Они должны отражать наиболее актуальные для данного региона проблемы в сфере антинаркотической политики. Важным условием выбора обоснованных целей и задач профилактической работы является участие в планировании и осуществлении программы представителей ее целевых групп, а также общественности. 2) Цели и задачи должны указывать только на потенциально достижимые (контролируемые) результаты антинаркотической работы. На сегодняшний день большинство региональных целевых антинаркотических программ декларирует принципиально недостижимые результаты антинаркотической работы. Например, такая цель как «сокращение масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ», имеет скорее моральное, чем социально-управленческое обоснование. Уровень «масштабов наркопотребления», как и вообще уровень отклоняющегося поведения в обществе, зависит от причин (факторов), которые невозможно контролировать с помощью социальных программ. Хорошо известно, что уровень наркопотребления в значительной мере связан с причинами социально-исторического характера. Роль профилактических программ, сводится не более чем к «сглаживанию» наиболее негативных последствий наркотизма. Постановка потенциально неисполнимых целей и задач может привести к систематическим нарушениям нормативно-правовой базы своей деятельности работниками ведомств-исполнителей программы, например, к умышленному недоучету негативных явлений и к фальсификации результатов, положительно характеризующих их работу. Кроме того, постановка таких целей нарушает базовый принцип финансирования целевых программ – принцип целенаправленности, согласно которому все расходы имеют предметно-целевое назначение. То есть предметом финансирования не может быть само по себе «сокращение масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ». Предметом финансирования могут быть направления деятельности, которые, скорее всего, приведут к «сокращению масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ». Именно эти направления деятельности и должны быть отражены в целях и задачах. Одним из немногих положительных примеров соблюдения этого требования является Краевая целевая программа «Казачество против наркотиков», где среди целей и задач указаны в частности: «решение вопросов профессиональной занятости населения, поддержка молодежного предпринимательства», «решение правовых вопросов, возникающих при работе с населением группы повышенного риска», «создание условий для реабилитации лиц, отказавшихся от наркотиков и прошедших курс лечения от наркотической зависимости» и т.д. 3) Формулировки целей и задач программы должны соответствовать нормативным федеральным и региональным документам, регламентирующим антинаркотическую политику. Формулировки целей и задач должны опираться на терминологию пригодную для дальнейшего принятия определенных управленческих решений, в которых обычно ставятся задачи в социальных организациях, включаемых в антинаркотическую работу, т.е. понятных, достижимых, учитываемых и поддающихся контролю. На практике цели и задачи программ часто не имеют однозначного толкования и непригодны для принятия управленческих решений или выбора профилактических мероприятий. Например, такая формулировка задачи программы, как "…проведение целенаправленной работы по профилактике распространения наркомании и связанных с ней правонарушений…", может подразумевать под собой самые разные действия: строительство стадионов, увеличение штатной численности медицинских работников, увеличение зарплат школьным заместителям по воспитательной работе, увеличение количества кружков и т.д.
6. Анализ административных, организационных, кадровых, и финансовых проблем, которые могут повлиять на исполнение программы. Предполагаемые шаги по их преодолению. Опыт организации профилактической работы демонстрирует, что основными причинами неудач в этой сфере, в первую очередь, являются проблемы «внутреннего» характера, к которым обычно относятся: несовершенство нормативно-законодательной базы, отсутствие надежной системы межведомственного взаимодействия, недостаток квалифицированных кадров, неравномерное распределение административных и финансовых ресурсов и т.д. На этапе планирования мероприятий и управленческих решений программы, важно оценить какие проблемы «внутреннего» характера будут препятствовать ее исполнению, и предусмотреть пути преодоления этих проблем.
7. Оценка соответствия запланированных мероприятий целям, задачам и ожидаемым результатам программы. Итоговой частью целевой программы является план мероприятий, направленных на достижение целей программы. Этот план должен соответствовать двум условиям: 1) все цели и задачи программы подкреплены соответствующими управленческими решениями и мероприятиями; 2) управленческие решения и мероприятия, перечисленные в плане, в свою очередь, направлены на достижение каждого из ожидаемых результатов программы. Предпочтительной является форма подготовки плана программы, которая наглядно демонстрирует взаимосвязь ее ключевых элементов:
Рекомендуемая форма плана мероприятий целевой программы
План мероприятий является наиболее ответственной частью программы и нуждается в оценке, как со стороны ее разработчиков, так и со стороны заказчиков. Первый этап оценки плана мероприятий состоит в классификации запланированных мероприятий программы по направлениям профилактической работы, в соответствии с определением профилактики наркомании Всемирной организации здравоохранения. То есть необходимо определить сколько и каких мероприятий и управленческих решений программы относятся к первичной, вторичной, и третичной профилактике. Мероприятия, направленные на обеспечение профилактической работы выделяются в отдельную группу. В таблице 1 представлена форма анализа мероприятий антинаркотической программы. Каждая строка таблицы представляет собой самостоятельное направление профилактической работы. Оценка значимости каждого из этих направлений работы для анализируемой программы осуществляется по количеству ее мероприятий, которые относятся к этим направлениям, а также по объему их финансирования. Для удобства статистической обработки мероприятий программы каждому направлению профилактической работы присвоен код (первый столбец табл.1). Второй этап оценки плана мероприятий состоит в анализе их соответствия целям и задачам, а также ожидаемым результатам программы. В таблице 2 представлена рекомендуемая форма для такого анализа. Таблица 1 Анализ плана мероприятий программы
Таблица 2 Анализ соответствия целей, задач, мероприятий и ожидаемых результатов программы
8. Подготовка ежегодного отчета об исполнении программы (готовится отдельным документом, если программа действует больше года). Согласно «Порядку разработки…» заказчик-координатор программы ежегодно готовит отчет о ходе реализации целевой программы. Основными разделами этого отчета являются: а) оценка достижения результатов программы и б) анализ сильных и слабых сторон программы, причин ее успехов и неудач. Критериями оценки достижения результатов служат целевые индикаторы программы – количественное выражение параметров деятельности, значения которых должны находиться в пределах заданной нормы. При этом целевые индикаторы должны отвечать двум основным условиям. Во-первых, они должны быть измеряемы какими-то единицами измерения. Во-вторых, индикатор должен отражать только потенциально достижимые результаты программы, то есть те, достижение которых потенциально возможно. Необходимо подчеркнуть, что индикаторы целевой программы могут описывать только деятельность ее исполнителей – соответствующих ведомств и организаций. Целевые индикаторы программы не могут описывать желательные изменения в поведении представителей ее целевых групп. «Внешние» эффекты программы относятся к ее ожидаемым результатам. Например, среди задач антинаркотических целевых программах часто встречается: «Создание условий для реабилитации лиц, отказавшихся от наркотиков и прошедших курс лечения от наркотической зависимости». Целевым индикатором такой задачи может быть, например, «количество действующих в регионе реабилитационных программ». И не может быть: «количество лиц, прошедших реабилитационные программы», поскольку речь идет о поведении представителей целевой группы, следовательно, об ожидаемом результате. Ключевым отличием целевого индикатора от ожидаемого результата является то, что ожидаемый результат может быть недостигнут даже при идеально спланированной и исполненной программе. Например, после того как в одном из российских городов, был отмечен высокий спрос на реабилитационные программы, власти этого города осуществили значительные финансовые вложения в создание доступных реабилитационных центров. То есть, согласно заложенным в программу целевым показателям, задача выполнена успешно. Однако после открытия этих центров ожидаемый результат не был достигнут: количество лиц, обратившихся в них за помощью, оказалось значительно ниже ожидаемого. Подобные случаи, когда соблюдаются целевые индикаторы, но не достигаются ожидаемые результаты программы, указывают на существующие недостатки в ее планировании и являются основанием для дальнейшего анализа ситуации и поиска новых путей решения проблемы. Вместе с тем, на сегодняшний день подавляющее большинство региональных целевых антинаркотических программ, действующих в стране, смешивают понятия целевых индикаторов и ожидаемых результатов, что делает невозможным проведение какого-либо анализа программы и ее совершенствования. Само по себе использование ожидаемых результатов в качестве целевых индикаторов приводит к ситуации, когда процедура оценки такой программы становится, по меньшей мере, абсурдной. Наиболее распространенным примером такой ошибки планирования является использование прогноза динамики показателей наркологической патологии в качестве ожидаемых результатов и, тем более, целевых индикаторов программы. К типичным примерам такого показателя можно отнести: Ограничение годового прироста совокупного показателя болезненности наркоманиями и злоупотреблением наркотиками с вредными последствиями двадцатью пятью процентами. Хорошо известно, что в условиях социальной нестабильности, которую, как и все развитые страны, сегодня переживает Россия, распространение в обществе наркотиков и других форм отклоняющегося поведения подчиняется преимущественно социальным закономерностям. Это наблюдение наглядно демонстрирует, например, тот факт, что за последние 10 лет динамика уровня учтенной наркологической патологии в различных регионах России была практически идентичной. То есть на уровень наркопотребления в любом регионе страны в первую очередь влияют социально-исторические причины, по сравнению с которыми эффекты антинаркотических программ ничтожно малы. Поэтому любые программные цели или результаты подобные «сокращению масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ …» выглядят, по меньшей мере, необоснованно. Такие целевые индикаторы, возможно, создают у чиновников иллюзию контроля над наркоситуацией, однако они не отвечает главному своему предназначению – объективной оценке эффективности программы. Более сложным вариантом этой ошибки планирования является использование в качестве целевого индикатора сразу нескольких ожидаемых результатов, например: Сохранение в пределах 70% доли наркогенного пути заражения ВИЧ-инфекцией. Не останавливаясь на вопросе обоснованности этих ожиданий, можно заметить, что наиболее вероятные условия соответствия указанному целевому индикатору будут не самые желательные (особенно, учитывая содержащийся в той же программе прогноз роста количества потребителей героина). Во-первых, это увеличение количества потребителей неинъекционных наркотиков, во-вторых, увеличение количества случаев заражения ВИЧ ненаркогенным путем. Основная ценность отчета об исполнении целевой программы состоит в анализе причин ее успехов и неудач. Основанием для такого анализа могут служить мнения экспертов и результаты мониторинга наркоситуации. К сожалению, публикуемые доклады об исполнении региональных целевых антинаркотических программах такого анализа не содержат, ограничиваясь констатацией соответствия (или несоответствия) достигнутых результатов целевым индикаторам.
Заключение Разработка региональной целевой антинаркотической программы и контроль ее исполнения представляет собой сложную процедуру, требующую от Заказчика-координатора решения широкого круга вопросов, связанных с социальной наркологией и менеджментом. К основным этапам этой процедуры относятся:
Каждый из перечисленных этапов требует привлечения специалистов, имеющих междисциплинарную подготовку и опыт управления социальными проектами. Далеко не все территориальные органы исполнительной власти располагают такими квалифицированными специалистами. В связи с чем, основной задачей федеральных органов власти, координирующих антинаркотическую политику, является обеспечение регионов соответствующей методической поддержкой, под которой подразумевается: 1) подготовка и утверждение на федеральном уровне методического руководства по разработке и оценке региональных целевых антинаркотических программ, 2) создание методического центра, осуществляющего консультирование территориальных органов власти на всех этапах планирования и реализации профилактической работы.
См. также: О содержательной стороне целевых программ по профилактике наркоманий, токсикоманий и алкоголизма Другие интересные материалы:
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||
