 |
 |
 |
 |
|
||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
 |
Повышению эффективности межведомственного взаимодействия ни в малейшей степени не способствовали ни создание Межведомственных комиссий, ни принятие подзаконных актов по этой проблеме. Одна из причин этого, по нашему мнению, была заложена в самой ФЦП, а именно в перечне целевых индикаторов программы, которые также являются показателями работы различных ведомств, но никак не отражают результативность межведомственного взаимодействия. А. Сырцев
В текущем году заканчивается действие Федеральной целевой программы "КОМПЛЕКСНЫЕ МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЮ НАРКОТИКАМИ И ИХ НЕЗАКОННОМУ ОБОРОТУ НА 2005 - 2009 ГОДЫ". Всесторонняя оценка ее эффекта еще предстоит. Но уже сейчас можно некоторым образом осмыслить действенность программы. Критические замечания в отношении ФЦП высказывались с самого начала ее осуществления, т.е. с 2005 г., на самых разных уровнях. Но мало кто сомневался в необходимости подобной программы. Более того, ФЦП размножилась на региональных и местных уровнях — все субъекты РФ разработали и приняли целевые программы, большинство муниципалитетов поступили таким же образом. Не лишним будет напомнить, что все эти региональные и муниципальные проекты обеспечиваются бюджетным финансированием. Так же как и сама ФЦП, ибо согласно п. 4 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ (Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594) отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется следующими факторами:
- значимость проблемы;
- невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;
- принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;
- необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.
- При обосновании необходимости решения проблем программными методами на федеральном уровне должны учитываться приоритеты и цели социально-экономического развития Российской Федерации, направления структурной и научно-технической политики, прогнозы развития общегосударственных потребностей и финансовых ресурсов, результаты анализа экономического, социального и экологического состояния страны, внешнеполитические и внешнеэкономические условия, а также международные договоренности.
В отношении проблем наркопотребления и распространения наркотиков очевидными представляются все пять факторов — и значимость, и приоритеты развития, и необходимость государственной поддержки, и потребность использовать эффективные инновации в организационных мероприятиях. Наибольший вес, по нашему мнению, имеет фактор необходимости координации межотраслевых связей… для решения данной проблемы. Последнее нашло отражение в перечне государственных заказчиков, в котором помимо соответствующих силовых ведомств, здравоохранения, образования и пр. числятся также Федеральное космическое агентство и даже Федеральное агентство геодезии и картографии. Государственным заказчиком-координатором, а также и разработчиком ФЦП, выступила Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков.
Напомним поставленную Цель Программы:
И призванные ее достичь Задачи Программы (их пять):
На наш взгляд, перечисленные задачи вполне укладываются в рамки компетентности различных ведомств, и ничего нового к этой ответственности не добавляют. И, разумеется, искомый фактор-основание — необходимости координации межотраслевых связей… для решения данной проблемы, — не нашедший отражения в программе, стал дежурным пунктом критики ФЦП на протяжении всего периода ее действия. На наш взгляд, повышению эффективности межведомственного взаимодействия ни в малейшей степени не способствовали ни создание Межведомственных комиссий, ни принятие подзаконных актов по этой проблеме. Одна из причин этого, по нашему мнению, была заложена в самой ФЦП, а именно в перечне целевых индикаторов программы, которые также являются показателями работы различных ведомств, но никак не отражают результативность межведомственного взаимодействия.
Несмотря на механизм реализации ФЦП (гл. V), при котором государственные заказчики (министерства и агентства) были обязаны ежегодно уточнять собственные целевые показатели и показатели эффективности и предлагать их государственному заказчику-координатору (ФСКН) на рассмотрение и, а также на научно-координационный совет (из госзаказчиков) для управления реализацией Программы, в этих механизмах не было заложено ничего, чтобы отличалось от пусть усиленного, но все-таки узковедомственного круга задач (см. целевые индикаторы ФЦП). Тогда как проблемы межведомственного взаимодействия не решаются простым сложением совокупных усилий. К примеру, антинаркотические лекции, организованные и проведенные несколькими ведомствами совместно, не являются межведомственным взаимодействием. То же касается и совместного изготовления разного рода методических рекомендаций, сборников и т.п. Может быть, это межведомственное (скорее, междуведомственное) сотрудничество или что-то иное, но нам представляется, что примером желаемого может служить оперативно управляемое взаимодействие различных родов войск (каждый на своем участке, в свое время, и своей задачей) для достижения одной цели.
Заметим, что сами по себе цели и задачи, зафиксированные в ФЦП, не ставятся нами под сомнение, нет сомнений и в том, что для их достижения требуется государственная поддержка и пр. Но вопрос в том, для чего нужна Целевая программа, просто повторяющая ведомственные задачи?
Вот, к примеру, Целевая программа Санкт-Петербурга на 2006—2008 гг. (http://www.gov.spb.ru/law?d&nd=8429136&prevDoc=8429136&spack=010listid%3D010000000100%26listpos%3D0%26lsz%3D29%26nd%3D9100046%26nh%3D0%26). Основанием для ее разработки обозначены Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах" и Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2005 года N 561 "О федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005-2009 годы". В ней из 47 намеченных мероприятий только в 2-х назначено ответственными исполнителями совместно несколько ведомств. Характерны задачи, поставленные даже не для какого-то регулярного взаимодействия, а просто для совместного исполнения — это
"Разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы по вопросам регулирования противодействия незаконному потреблению наркотических средств и психотропных веществ в Санкт-Петербурге" и
"Разработка научных подходов к организации и проведению профилактических мероприятий, направленных на противодействие незаконному потреблению наркотических средств и психотропных веществ".
В продолжение закончившейся городской ЦП в 2009 году была принята уже не целевая, а просто Программа "Комплексные меры по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту в Санкт-Петербурге" на 2009-2012 годы (http://www.assembly.spb.ru/manage/page?tid=0&nd=891810571&nh=1). В ней из 59 намеченных мероприятий для совместного исполнения предназначены также только 2, — это
"Проведение ежегодного анализа законодательства Санкт-Петербурга, действующей системы профилактики незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, а также их незаконного оборота, разработка предложений по повышению эффективности деятельности субъектов профилактики" и
"Организация профилактических мероприятий, направленных на борьбу с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ в развлекательных учреждениях и иных местах массовой концентрации молодежи".
Ничего удивительного нет в том, что правительственные кабинеты дают поручения своим ведомствам, и решают, как эти поручения могут быть исполнены наилучшим образом. Вопрос не в этом, повторимся, а в том, нужна ли для этого рутинного образа действий какая-то специальная ПРОГРАММА? Отвечает ли этот образ действий требованию законодателя — принципиальной новизны и высокой эффективности технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства?
В дискуссиях на тему наркопотребления родилась простая схема, базирующаяся на экономических понятиях спроса—предложения. Согласно этой схеме различным субъектам антинаркотической деятельности предлагается двигаться одновременно с двух концов: со стороны предложения (его пресечения) идут правоохранительные органы (МВД, ФСКН и пр.), а со стороны спроса (также его пресечения, снижения) — все остальные. И те и другие действия можно назвать профилактикой: криминологической, медицинской, педагогической, социальной, психологической. Не вдаваясь в детали различных определений и задач профилактики, скажем, что, на наш взгляд, ПРОФИЛАКТИКА и есть та единственная задача, требующая специальной ПРОГРАММНОЙ поддержки. А такие задачи, как, например, выявление распространителей наркотиков, снижение рецидивной преступности, улучшение лечения и реабилитации и т.п. — являются сугубо ведомственными, и хотя требуют внимания, поддержки и совершенствования, но не могут быть предметом коллегиального межведомственного контроля.
Наряду с замечаниями по проблемам межведомственного взаимодействия (как в ФЦП, так и в городских Программах) наиболее часто и также на протяжении всего периода действия различных программ возникал вопрос о МОНИТОРИНГЕ НАРКОСИТУАЦИИ (NB! Мониторинг наркоситуации — это не просто сбор ведомственных статистических данных с последующей обработкой, как его пытаются организовать некоторые инициативные деятели). По словам Головко А. И., д.м.н., проф. ВМА:
Термины "наркологическая ситуация", "наркоситуация", "алкогольная ситуация" широко используются специалистами различных направлений при обобщающих оценках последствий оборота психоактивных веществ (ПАВ). При этом подразумеваются совокупности медицинских, экономических, юридических, политических и иных показателей, характеризующих состояние дел в рассматриваемой сфере. Очевиден ведомственный подход при решении проблемы. Это затрудняет планирование и проведение превентивных и лечебных мероприятий в области оборота и употребления ПАВ, рациональное распределение сил и средств различных ведомств (Головко А. И. Наркологическая ситуация: медицинские и немедицинские аспекты в Наркотизм. Наркомании. Наркополитика. Актуальные проблемы: сб. статей // под ред проф. А. Г. Софронова — СПб.: Артиком плюс, Фонд "Здоровое будущее", — 2008, с. 38).
Связь вопросов ПРОФИЛАКТИКИ и МОНИТОРИНГА очевидна. Поскольку мониторинг наркоситуации предназначен для определения совокупности причин, обусловливающих наркопотребление в регионе (факторов риска), а также причин, препятствующих наркопотреблению (факторов защиты), то данные исследований позволяют не только ставить не расплывчатые, а конкретные задачи, но и предоставляют основу для определения критериев эффективности профилактики.
Между тем в ФЦП был задан единственный индикатор эффективности профилактики — это доля подростков и молодежи в возрасте от 11 до 24 лет, вовлеченных в профилактические мероприятия, по отношению к общей численности указанной категории лиц (в процентах). И кто после этого посмеет упрекнуть, например, Комитет по образованию многократно охвативший разнообразными профилактическими мероприятиями всех существующих несовершеннолетних (в одном отчете даже учли новорожденных — тоже ведь несовершеннолетние) в недостаточной работе по профилактике! Этот критерий был воспроизведен и в Городской Целевой программе (СПб, 2006—2008 гг.). А в текущей Программе (СПб 2009—2012 гг.) целевых индикаторов, отнесенных к оценке эффективности профилактики, стало уже 5:
4.1. В области профилактики:
Мы не возьмемся оценивать валидность обозначенных критериев хотя бы потому, что проблема с организацией мониторинга наркоситуации, на наш взгляд, до сих пор не решена, несмотря на то, что в ФЦП о мониторинге говорилось как о уже существовавшем инструменте, в ЦП (СПб, 2006—2008 гг.) организация системного мониторинга наркоситуации стояла в числе задач, а в Программе на 2009—2012 гг. о нем говорится как о задаче, но двусмысленно: осуществление постоянного системного мониторинга наркоситуации — то ли он уже действует, то ли его еще предстоит осуществить. Не проясняет эту двусмысленность даже перечень мероприятий, среди которых есть такое: "Организация эксплуатации и развития межведомственной автоматизированной информационной системы мониторинга наркоситуации в Санкт-Петербурге" (исполнитель: Комитет по информатизации и связи, бюджет — 23,01 млн. рублей). Неужели Комитету по информатизации осталось только запустить в эксплуатацию и развивать автоматизированную (sic!) информационную систему (?) мониторинга!?
Между тем, ближе к смыслу мониторинга стоят задачи по "Организации социологических исследований поведенческих характеристик различных слоев населения в целях прогнозирования развития наркологической ситуации" (исполнитель: Комитет по науке и высшей школе, бюджет — 2,2 млн. рублей) и по "Организации учета и обобщение данных по психологическим, социологическим и педагогическим исследованиям, проводимым в государственных образовательных учреждениях…" (исполнитель: Комитет по образованию, бюджет — 1,5 млн. рублей).
Для того чтобы понять существующие угрозы, связанные с наркопотреблением, можно обратиться к достоверной статистике Комитета по здравоохранению СПб, которая, конечно не отражает наркоситуацию в совокупности, но дает представление, с чем сталкивается наше общество.
По данным Цейтлина Ю. Н. — врача-статистика Городского организационно-методического отдела по наркологии и Софронова А. Г. — главного нарколога Комитета по здравоохранению Санкт- Петербурга, д. м. н. (опубликовано в сборнике Наркотизм. Наркомании. Наркополитика. Актуальные проблемы: сб. статей // под ред проф. А. Г. Софронова — СПб.: Артиком плюс, фонд "Здоровое будущее", — 2008, а также в Интернете — http://www.narcom.ru/publ/info/795):
Диаграмма 1
Возрастная структура больных наркоманией и токсикоманией, первично зарегистрированных государственными учреждениями здравоохранения СПб в 2002—2007 гг.
 Диаграмма 2
Динамика первичной заболеваемости наркоманией и токсикоманией, СПб, 1998—2008
 Диаграмма 3
Уровень первичной заболеваемости психическими и поведенческими расстройствами среди детей и подростков, вследствие употребления алкоголя, СПб, 2000—2007 (на 100 тыс. населения соответствующей возрастной группы)
 Диаграмма 4
Уровень первичной заболеваемости психическими и поведенческими расстройствами среди детей и подростков, вследствие употребления наркотиков, СПб, 2000—2007 (на 100 тыс. населения соответствующей возрастной группы)
 По словам Софронова А. Г., "...особенно неблагоприятным прогностическим признаком является зафиксированное в 2007 году значительное увеличение заболеваемости наркоманией, связанной с употреблением психостимуляторов среди детей" (Наркотизм. Наркомании. Наркополитика. Актуальные проблемы: сб. статей // под ред проф. А. Г. Софронова — СПб.: Артиком плюс, фонд "Здоровое будущее", — 2008, с. 356).
Диаграмма 5
Изменение уровня первичной заболеваемости синдромом зависимости от психостимуляторов среди детей (от 0 до 18 лет), на 100 тыс. детского населения
 Разумеется, приведенные выше данные не в полной мере отражают наркоситацию. Но тем важнее ее всестороннее изучение — МОНИТОРИНГ НАРКОСИТУАЦИИ, — которое уже не терпит отлагательств. Иначе противодействие наркопотреблению и распространению наркотиков будет напоминать борьбу со крайне опасным врагом вслепую.
Другие интересные материалы:
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||
