 |
 |
 |
 |
|
||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
 |
Целевая антинаркотическая программа – основной управленческий документ в сфере антинаркотической политики, отражающий все этапы профилактической работы на какой-либо территории – от планирования до оценки ее эффективности. На практике антинаркотические программы, реализуемые в большинстве субъектов Российской Федерации, не соответствуют декларируемым принципам целевого планирования, что приводит к неправомерному упрощению управленческой процедуры в сфере антинаркотической политики, и как следствие, – к резкому снижению эффективности этих программ. Данное пособие содержит описание принципов целевого планирования в сфере антинаркотической работы, разработки и оценки эффективности целевых антинаркотических программ. Пособие предназначено для обеспечения практической деятельности профильных органов государственной власти, ответственных за организацию и реализацию государственной антинаркотической политики на федеральном и региональном уровнях. Р. Дубровский, В. Теплицкий Введение Реализация государственной антинаркотической политики в субъектах Российской Федерации осуществляется с помощью специализированных региональных целевых программ, которые являются инструментами управления и оценки эффективности этой политики. Правительство Российской Федерации постановлением № 594 от 26 июня 1995 года утвердило «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Россия». Этот документ стал методической основой подготовки целевых программ, в том числе и антинаркотических, регламентировав порядок их разработки, утверждения и реализации. Обзор целевых антинаркотических программ, действующих на территории РФ, позволяет заключить, что, как правило, они не в полной мере соответствуют принципам планирования, который заложен в основу «Порядка разработки…». Не смотря на декларируемый приоритет программно-целевого подхода, подавляющее большинство таких программ разрабатываются субъектами РФ преимущественно с целью привлечения и распределения бюджетных ресурсов ведомствами-исполнителями, включенными в антинаркотическую работу. Такой подход характерен для отраслевого принципа планирования, когда в долгосрочной перспективе заданы конечные результаты деятельности исполнителей программы – различных ведомств, а предметом планирования являются лишь тактические вопросы. Программно-целевой принцип планирования, который лежит в основе создания целевых программ, предназначен для реализации полного управленческого цикла: предпроектного, проектного и оценочного этапов. Необходимость использования программно-целевого принципа планирования при разработке региональных антинаркотических программ, связана с тем, что, цели антинаркотической политики не могут быть сведены к текущим результатам деятельности профильных ведомств. Организация профилактики наркомании – это задача надведомственная, требующая формулирования собственных целей, и последующего привлечения соответствующих исполнителей для выполнения определенных задач. Обоснование финансирования антинаркотической целевой программы должно определяться не тем, какие задачи ведомства-исполнители способны выполнить в рамках антинаркотической тематики (такая практика сложилась к настоящему времени), а тем, какие задачи в условиях актуальной наркоситуации необходимо выполнить в первую очередь. Сложившаяся к сегодняшнему дню практика, когда региональные целевые программы в сфере профилактики наркомании, в большинстве своем, являются, по сути, компиляцией планов профильных ведомств, а не результатом надведомственного целевого планирования, привела к тому, что в невыгодной ситуации оказались все участники антинаркотической политики. Заказчики-координаторы не имеют надежного инструмента контроля качества разработки и исполнения антинаркотических программ. Их разработчики не имеют надежных методических рекомендаций по планированию профилактической работы. Исполнители мероприятий программы не имеют механизма обоснованной оценки результатов своей работы. Конечные потребители антинаркотической работы не получают помощи в должном объеме. Данные методические рекомендации предназначены для восполнения в какой-то мере недостатка русскоязычной литературы по организации системы профилактики наркомании на территории, и могут быть использованы в своей практической деятельности: 1) заказчиками антинаркотических целевых программ для контроля качества их разработки и исполнения; 2) разработчиками для совершенствования действующих и планирования будущих целевых антинаркотических программ; 3) федеральными органами исполнительной власти, координирующими реализацию государственной антинаркотической политики, для сравнительной оценки региональных целевых антинаркотических программ и оказания методической помощи территориальным органам исполнительной власти по организации профилактической работы. Методические требования к разработке целевых антинаркотических программ Пункт 10 «Порядка разработки…» содержит перечень необходимых разделов целевой программы, а также методические требования к ним. Применительно к антинаркотической тематике, указанные методические требования можно представить в виде следующего алгоритма разработки и оценки эффективности целевой антинаркотической программы:
Приведенный алгоритм предназначен для: а) оценки обоснованности, полноты, логичности и непротиворечивости содержания целевой антинаркотической программы (ее «внутренней» эффективности); б) сравнительной оценки нескольких целевых антинаркотических программ по степени соответствия этим методическим требованиям (например в ходе проведения конкурса программ); в) определения круга типичных проблем, возникающих при подготовке целевых антинаркотических программ в различных регионах РФ и поиска путей их преодоления; г) выделения наиболее успешных региональных целевых антинаркотических программ с целью обобщения и дальнейшего использования положительного опыта. Приведенный выше алгоритм разработки целевых программ одновременно является инструментом оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в сфере реализации антинаркотической политики. Процедура этой оценки состоит в анализе соответствия целевой антинаркотической программы приведенным методическим требованиям. Соответствие свидетельствует о высоком уровне подготовки целевой программы, обоснованности лежащих в ее основании управленческих решений и оптимальности финансируемых ею мероприятий. С другой стороны, данная процедура позволяет получить качественную оценку целевой программы и деятельности органов исполнительной власти, ответственных за ее разработку и реализацию, с указанием недостатков и рекомендаций по их преодолению. Следующий раздел методических рекомендаций посвящен развернутому описанию приведенного алгоритма планирования антинаркотической работы на территории, которое основано на обзоре целевых антинаркотических программ (далее – программ), действующих в различных субъектах РФ. Следует подчеркнуть, что отмеченные ниже примеры недостатков таких программ характерны для подавляющего большинства субъектов РФ и ни в коем случае не являются критикой в адрес их разработчиков, а исключительно попыткой переосмысления системных недостатков управления в сфере общественного здоровья. Этапы разработки целевых антинаркотических программ 1. Оценка территориальных факторов наркоситуации Каждый регион имеет собственные уникальные особенности, которые влияют и на специфику употребления населением опьяняющих веществ. Вводная часть программы должна содержать информацию об особенностях региона, которые могут влиять на характер наркотизации населения. Кроме описания региона в целом, крайне содержательными были бы сравнения различных муниципальных образований входящих в его состав, по ряду характеристик:
Подобной информацией располагают специалисты ведомств и организаций, чья деятельность связана с вопросами демографии, здоровья, общественной безопасности, социальной защиты, социально-экономического развития и т.д. Мнения этих специалистов могут быть собраны и систематизированы с помощью любой из опросных методик: заочного опроса, индивидуального или группового интервью. 2. Оценка текущих факторов наркоситуации Планирование эффективной антинаркотической работы возможно только на основе изучения (мониторинга) наркоситуации – регулярного наблюдения за характеристиками наркопотребления в обществе с целью оценки, контроля и прогноза. Мониторинг является исходным этапом формирования антинаркотической работы, поскольку только надежные данные о наркоситуации позволяют делать заключения о приоритетах антинаркотической политики на территории и о целесообразности финансирования тех или иных направлений профилактической работы. Программа должна содержать в себе выводы мониторинга наркоситуации и основанные на этих выводах рекомендации по планированию антинаркотической работы. Основные выводы мониторинга должны быть связаны с освещением двух ключевых вопросов: 1) Какие поведенческие и социально-демографические особенности в наибольшей степени влияют на наркотизацию населения? (Факторы наркотизации). Именно на нейтрализацию этих особенностей (факторов) должна быть направлена профилактическая программа. 2) В каких социальных группах уровень потребления наркотиков наиболее высок? (Характеристика целевых групп профилактической работы). Планирование наркологической, психологической или социальной помощи должно быть основано на данных о различных категориях лиц, имеющих те или иные проблемы, связанные с потреблением опьяняющих веществ. Вводная часть программы должна содержать данные о «локализации» этих групп по полу, возрасту, территории проживания, профессиональной занятости, месту обучения, принадлежности к социальной группе и т.д. Следует особо подчеркнуть, что под наркоситуацией понимается поведение целевых групп профилактики наркомании, а не деятельность организаций, которые эту профилактику осуществляют. Оценка эффективности деятельности субъектов профилактики – самостоятельная задача, для которой могут использоваться результаты мониторинга наркоситуации. 3. Формулирование целей и задач программы Цели и задачи программы, с одной стороны, указывают на приоритетные направления антинаркотической работы, с другой стороны, являются основанием для планирования ее бюджета. Следовательно, их формулировки должны отвечать определенным требованиям. 1) Цели и задачи должны непосредственно вытекать из анализа наркоситуации и отражать наиболее актуальные для данной территории проблемы в сфере антинаркотической политики. Важным условием выбора обоснованных целей и задач профилактической работы является участие в процессе планирования представителей ее целевых групп и общественности. 2) Цели и задачи должны указывать только на потенциально достижимые результаты. На сегодняшний день большинство региональных программ декларирует принципиально недостижимые результаты антинаркотической работы. Например, такая формулировка как «сокращение масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ» является скорее не целью, а предназначением (миссией) программы, поскольку имеет моральное, а не социально-управленческое обоснование. Она может относиться к любому региону, безотносительно к его особенностям наркоситуации. Хорошо известно, уровень «масштабов наркопотребления», как и вообще уровень отклоняющегося поведения в обществе, зависит от причин (факторов) социально-исторического характера, которые невозможно контролировать с помощью социального вмешательства. Роль профилактических программ, сводится не более чем к «сглаживанию» наиболее негативных последствий распространенности наркотиков в обществе. Постановка потенциально неисполнимых целей и задач может привести к систематическим нарушениям нормативно-правовой базы своей деятельности работниками ведомств-исполнителей программы, например, к умышленному недоучету негативных явлений и к фальсификации результатов, положительно характеризующих их работу. Кроме того, постановка таких целей нарушает базовый принцип финансирования целевых программ – принцип целенаправленности, согласно которому все расходы имеют предметно-целевое назначение. То есть предметом финансирования не может быть само по себе «сокращение масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ». Предметом финансирования могут быть направления деятельности, которые, скорее всего, приведут к этому сокращению. Именно эти направления деятельности и должны быть отражены в целях и задачах. Среди редких примеров соблюдения этого требования в программах можно встретить такие цели и задачи как: «решение вопросов профессиональной занятости населения, поддержка молодежного предпринимательства», «решение правовых вопросов, возникающих при работе с населением группы повышенного риска», «создание условий для реабилитации лиц, отказавшихся от наркотиков и прошедших курс лечения от наркотической зависимости» и т.д. 3) Формулировки целей и задач программы должны соответствовать нормативным федеральным и региональным документам, регламентирующим антинаркотическую политику. Формулировки целей и задач должны опираться на терминологию пригодную для дальнейшего принятия управленческих решений, в которых обычно ставятся задачи в социальных организациях, включенных в антинаркотическую работу, в понятных, достижимых, учитываемых и поддающихся контролю. На практике цели и задачи программ часто не имеют однозначного толкования и непригодны для принятия управленческих решений или выбора профилактических мероприятий. Например, такая формулировка задачи программы, как «…проведение целенаправленной работы по профилактике распространения наркомании и связанных с ней правонарушений…», может подразумевать под собой самые разные действия: от строительства стадионов до проведения рейдов на дискотеках. 4. Согласование с другими программами, действующими в сфере охраны общественного здоровья и безопасности Целевая программа по профилактике наркомании является частью общей стратегии в сфере общественного здоровья и безопасности региона, и, следовательно, должна включать в себя: 1) Сравнение последствий незаконного оборота наркотиков с действием других значимых факторов «риска» на состояние общественного здоровья и безопасности, например, алкоголизации. Такая сравнительная оценка является обоснованием актуальности целевой антинаркотической программы и необходимости ее подготовки либо в качестве самостоятельного программного документа, либо качестве составной части целевой программы, посвященной смежной или более широкой тематике. 2) Предложения по согласованной реализации антинаркотической программы и других программ в сфере общественного здоровья, с целью обеспечения комплексного воздействия на целевые группы, а также с целью устранения дублирования функций и оптимизации финансовых затрат. В программе должна поясняться необходимость использования мероприятий смежных программ: на решение каких задач антинаркотической работы они направлены. 5. Анализ имеющегося опыта антинаркотической работы на территории Не менее важным разделом программы, чем описание результатов мониторинга наркоситуации, является анализ имеющегося опыта профилактической работы на территории. Это наиболее дешевый и крайне эффективный способ тактического планирования дальнейшей работы. Для подобного анализа обычно используется отчет о реализации целевой антинаркотической программы за прошлый период, либо о профилактической работе, которая реализовывалась в рамках других смежных программ. Анализ имеющегося опыта необходим для: 1) оценки перспективности воспроизведения уже апробированных на практике мероприятий и методов работы, 2) прогнозирования проблем, которые могут возникнуть при реализации будущей программы. 6. Анализ административных, организационных, кадровых, и финансовых проблем, которые могут повлиять на исполнение программы. Предполагаемые шаги по их преодолению Опыт организации профилактической работы демонстрирует, что основными причинами неудач в этой сфере, в первую очередь, являются проблемы «внутреннего» характера, к которым обычно относятся: несовершенство нормативно-законодательной базы, отсутствие надежной системы межведомственного взаимодействия, недостаток квалифицированных кадров, неравномерное распределение административных и финансовых ресурсов и т.д. На этапе планирования мероприятий и управленческих решений программы, важно оценить какие проблемы «внутреннего» характера будут препятствовать ее исполнению, и предусмотреть пути преодоления этих проблем. 7. Анализ плана мероприятий 7.1. Структура плана мероприятий Итоговой частью программы является план мероприятий, направленных на решение ее задач. План мероприятий должен соответствовать следующим условиям: 1) все задачи программы должны быть подкреплены соответствующими мероприятиями и управленческими решениями; 2) мероприятия и управленческие решения, перечисленные в плане, в свою очередь, должны быть направлены на достижение каждого из ожидаемых результатов программы. 3) каждому из ожидаемых результатов программы должен соответствовать целевой индикатор. Предпочтительной является форма подготовки плана программы, которая наглядно демонстрирует взаимосвязь ее ключевых элементов: · задач – направлений деятельности, обеспечивающих достижение целей, · мероприятий и управленческих решений, · объемов финансирования, · ожидаемых результатов, · целевых индикаторов. Рекомендуемая форма плана мероприятий целевой программы
7.2. Описание таблицы анализа плана мероприятий План мероприятий является наиболее ответственной частью программы и нуждается в оценке, как со стороны ее разработчиков, так и со стороны заказчиков. Для проведения такой оценки используется специальная таблица, которая позволяет, с одной стороны, определить распределение средств программы по направлениям профилактической работы, с другой стороны, продемонстрировать внутреннюю взаимосвязь ключевых элементов программы. Таблица позволяет оценить следующие характеристики плана мероприятий программы: 1. Распределение количества мероприятий и объемов их финансирования по направлениям профилактической работы. 2. Соответствие мероприятий программы ее задачам. 3. Соответствие мероприятий программы ее ожидаемым результатам. 4. Соответствие целевых индикаторов программы ее ожидаемым результатам. Таблица основана на классификации основных направлений профилактической антинаркотической работы. Каждая строка таблицы отражает отдельное направление профилактической работы. Для удобства статистической обработки каждому этих направлений присвоен код (второй столбец таблицы). Первый столбец таблицы предназначен для классификации задач программы по направлениям профилактической работы. Задача заносится в таблицу в своей полной формулировке, и может относиться к одному или нескольким из направлений профилактической работы. Мероприятия программы фиксируются в таблице сразу в трех столбцах. Для каждого пункта плана мероприятия выбирается одна строка, в соответствии с тем, к какому направлению профилактической работы относится данный пункт плана мероприятий программы. Для контроля этой процедуры классификации пунктов плана мероприятий, в таблице предусмотрен столбец «Коды плана мероприятий», в котором фиксируются номера пунктов плана мероприятий оцениваемой программы. По этим кодам оппоненты могут проверить правомерность отнесения того или иного пункта плана мероприятий программы к тому или иному направлению антинаркотической работы. В выбранных таким образом строках таблицы в столбце «n» фиксируется количество соответствующих пунктов плана мероприятий («Кол-во») и сумма их финансирования («Стоимость, тыс. руб.»). В столбце «%» соответственно фиксируется процент указанных выше значений от общего количества мероприятий и всего бюджета программы. В последних столбцах таблицы фиксируются в своих полных формулировках ожидаемые результаты программы, в соответствии с классификацией по направлениям профилактической работы, и соответствующие им целевые индикаторы. На первом этапе анализа программа «вычищается» от лишней информации. Строка 11 таблицы предназначена для фиксирования элементов программы, которые по тем или иным причинам, не могут участвовать в анализе. Таблица 1. Анализ плана мероприятий
8. Подготовка ежегодного отчета об исполнении программы Согласно «Порядку разработки…» заказчик-координатор программы ежегодно готовит отчет о ходе реализации целевой программы. Основными разделами этого отчета являются: а) оценка достижения ожидаемых результатов программы и б) анализ причин успехов и неудач. Критериями оценки деятельности, направленной на достижение ожидаемых результатов служат целевые индикаторы программы – обычно количественное выражение параметров деятельности, значения которых должны находиться в пределах заданной нормы. Необходимо подчеркнуть, что индикаторы целевой программы описывают только деятельность ее исполнителей – соответствующих ведомств и организаций. Желательные изменения в поведении представителей целевых групп программы относятся к ее ожидаемым результатам. Так, целевым индикатором задачи: «Создание условий для реабилитации лиц, отказавшихся от наркотиков и прошедших курс лечения от наркотической зависимости» может быть, например, «количество действующих в регионе реабилитационных программ». И не может быть: «количество лиц, обратившихся для участия в реабилитационных программах», поскольку речь здесь идет о поведении представителей целевой группы, следовательно, об ожидаемом результате. При этом целевые индикаторы должны отвечать двум основным условиям. Во-первых, они должны быть измеряемы какими-то единицами измерения. Во-вторых, индикаторы могут служить критериями оценки только тех ожидаемых результатов, достижение которых потенциально исполнимо. Вместе с тем, на сегодняшний день подавляющее большинство программ, действующих в стране, смешивают понятия целевых индикаторов и ожидаемых результатов, что делает невозможным проведение какого-либо анализа программы и ее совершенствования. Само по себе использование ожидаемых результатов в качестве целевых индикаторов приводит к ситуации, когда процедура оценки такой программы становится, по меньшей мере, абсурдной. К типичным примерам такой некорректной формулировки целевого индикатора можно отнести: «Ограничение годового прироста совокупного показателя болезненности наркоманиями и злоупотреблением наркотиками с вредными последствиями двадцатью пятью процентами». Следует отметить, что использование прогноза динамики учтенной наркологической патологии не является корректным и в качестве ожидаемого результата. Хорошо известно, что в условиях социальной нестабильности, которую, как и все развитые страны, сегодня переживает Россия, распространение в обществе наркотиков и других форм отклоняющегося поведения подчиняется преимущественно социальным закономерностям. Это наблюдение наглядно демонстрирует, например, тот факт, что за последние 10 лет динамика уровня учтенной наркологической патологии в различных регионах России была практически идентичной. То есть на уровень наркопотребления в любом регионе страны в первую очередь влияют социально-исторические причины, по сравнению с которыми эффекты антинаркотических программ незначительны. Поэтому любые программные цели или ожидаемые результаты подобные «сокращению масштабов незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ» выглядят, по меньшей мере, необоснованно. Подобные целевые индикаторы, возможно, создают иллюзию контроля над наркоситуацией, однако они не отвечает главному своему предназначению – объективной оценке эффективности программы. Вместе с тем, основная ценность отчета об исполнении целевой программы состоит не в констатации ее успехов и неудач, а в анализе их причин. Основанием для такого анализа могут служить мнения экспертов и результаты мониторинга наркоситуации. К сожалению, публикуемые доклады об исполнении региональных целевых антинаркотических программах такого анализа, как правило, не содержат. Заключение Разработка региональной целевой антинаркотической программы и контроль ее исполнения представляет собой процедуру, требующую от заказчика-координатора решения широкого круга задач в сфере социальной наркологии и менеджмента:
Обзор программ, действующих на территории страны, демонстрирует, что перечисленные выше задачи не выполняются в должном объеме. Об этом свидетельствуют, часто встречающиеся несоответствия между целями, задачами, мероприятиями и ожидаемыми результатами программ. А также – явные диспропорции в распределении финансовых средств, характерные для подавляющего большинства программ. Во многих программах основной объем средств тратится на мероприятия общеоздоровительной направленности, которые, строго говоря, к профилактике наркомании отношения не имеют, и на обеспечивающие направления деятельности. При этом, такие ключевые направления профилактики наркомании, как программы по формированию жизненных навыков или социально-психологическая работа, остаются вне сферы государственного внимания и финансирования. Данная ситуация является результатом отсутствия надежного методического, и, как следствие, нормативного обеспечения антинаркотической политики. Авторы выражают надежду, что соблюдение региональными органами государственной власти принципов планирования целевых антинаркотических программ, изложенных в данном пособии, будет способствовать преодолению указанных недостатков в системе управления антинаркотической политикой в стране в целом.
Ключевые слова: целевые антинаркотические программы, оценка эффективности.
Об авторах: Дубровский Р.Г., консультант Комитета по печати и связям с общественностью Администрации Ленинградской области, Санкт-Петербург, rg_dubrovskij@lenreg.ru Теплицкий В.Г., президент Благотворительного некоммерческого фонда поддержки здоровья населения, антинаркотических и антиалкогольных инициатив «Здоровое будущее», Санкт-Петербург, director@narcom.ru
Design and assessment of efficiency of goal-oriented counter-drugs programs. Practical guidelines SUMMARY The target counter-drugs program is the main managerial tool in the counter-drugs policy reflecting all stages of the prevention activities in any area – from planning up to the final assessment of efficiency. In reality majority of the counter-drugs programs implemented in most areas of the Russian Federation are not corresponding to the declared principals of the goal-oriented planning what leads to unjustified simplification of management procedures in counter-drugs policies and as a result to the decline in efficiency of these programs. The given guidelines contain the description of the principles of the goal-oriented planning in counter-drugs activities, development and assessment of effectiveness of the target counter-drugs programs. Guidelines are assigned for assurance of the practical activities of the specialized Governmental bodies responsible for the organization and realization of the State counter-drugs policies on regional and federal levels. Журнал «Наркология», № 1, 2010 С. 23-30
Другие интересные материалы:
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||
