 |
 |
 |
 |
|
||||||||||||||||||||||
 |
 |
 |
||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
 |
Институт кормления, начало которого относят к самым ранним периодам русской государственности, и связанные с ним мздоимство, лихоимство, посулы и прочее — «следы» всего этого прослеживаются в психологии и населения и элиты. «Психология кормления» удобна для участников коррупционных отношений. Никакие наказания не могут решить проблему коррупции, если она не воспринимается обществом как нарушение общественной морали. А. Быстрова Антикоррупционные реформы — комплекс мер, осуществляемых государством и закрепленных законодательно, направленных на изменение условий, в которых возникает коррупция, и ограничение действия факторов, способствующих появлению и распространению различных форм коррупции. Цель антикоррупционных реформ — снижение уровня коррупции и уменьшение ее негативных последствий до социально приемлемых величин. При этом решаются задачи организации отправления властных и управленческих функций, более адекватной потребностям общества в данный период развития. Время осуществления антикоррупционных реформ всегда совпадает с проведением более или менее масштабных преобразований общества и государства, поскольку и сам интерес к коррупции, как правило, стимулируется реформами общего характера. Такое определение антикоррупционных реформ основано на представлении о коррупции как социальном явлении, неразрывно связанном с государственной властью, механизмом реализации власти и практикой отправления властных и управленческих функций институтами власти [1]. Единодушие относительно природы коррупции, ее причин и последствий, а также антикоррупционных мер — достаточно редкое явление. Чаще вокруг коррупции кипят споры. Не вдаваясь в существо дискуссии вокруг определений коррупции, приведем одно из самых коротких, принадлежащих Джозефу Сентурия (Joseph J. Senturia). Коррупция — это злоупотребление публичной властью ради частной выгоды. При этом действие, определяемое как коррупционное, может относиться к разряду законных или противозаконных. Оно может задевать общественное мнение, подрывая чувство справедливости. Его следствием может быть вполне измеримый материальный (например, в случае казнокрадства) или нематериальный (утрата доверия) результат [2]. Существует множество вариантов классификации причин, условий и факторов, порождающих коррупцию и способствующих ее распространению. Так, О.Н. Ведерникова среди основных криминогенных факторов называет экономические причины и организационно-управленческие условия. При этом «экономические причины коррупции как вида корыстной преступности коренятся в фундаментальных социально-экономических проблемах жизни общества, оказавшегося неспособным сочетать экономический прогресс и частную собственность с социальной защищенностью людей». Среди многочисленных организационно-управленческих условий в качестве важнейшего отмечено «отсутствие эффективного финансового и иного государственного и общественного контроля над деятельностью должностных лиц»[3]. Причины коррупции могут быть политическими, экономическими, идеологическими, управленческими, социокультурными и социально-психологическими [4]. Г.А. Сатаров и его коллеги выделили из числа наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции в современной России, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, стремительный переход к новой экономической системе, неподкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой, отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций, а также распад партийной системы контроля [5]. В.М. Полтерович предлагает различать среди факторов, порождающих коррупцию, фундаментальные, коренящиеся в несовершенстве экономических институтов и экономической политики, организационные — «слабость государства» и социетальные, зависящие от предыстории и связанные с массовой культурой, особенно с нормами бюрократического поведения [6]. Можно привести и другие варианты классификации. Для целей настоящей работы воспользуемся классификацией В.М. Полтеровича. Реформы — это, прежде всего, институциональные изменения, осуществляемые государственной властью определенным способом. Современная Россия унаследовала во многом архаичную институциональную структуру, характеризовавшуюся, в первую очередь, зачаточной формой частной собственности, свободной цены и других экономических институтов, господством внеэкономических форм принуждения, что проявлялось в нормах законодательства [7] (формальных правилах поведения), повседневной практике, поведении граждан на основе усвоенных формальных и неформальных правил, в определенных культурных традициях и ценностях, разделяемых основной частью населения. Наличие, отсутствие или степень коррупции в государстве зависит, прежде всего и главным образом, от законодателя, определяющего и закрепляющего в законах политику государства, в том числе политику, характеризующую отношение государства к коррупции [8]. Так, к коррупции ведет законодательное или иное ограничение, вводящее «рынок наоборот», что создает побудительные мотивы к нарушению закона. Такого рода ограничения в большей степени свойственны странам «третьего мира», нежели государствам с рыночной экономикой. Политика ограничений, т. е. «рынка наоборот», была нормой для коммунистических стран, каковой был СССР. Еще одна особенность стран с коммунистическими режимами, которая провоцирует коррумпированность чиновничества — специфическая система взимания налогов, изъятий и конфискаций ресурсов. Бюрократические системы неизбежно порождают огромные армии контролеров, низовых управленцев, занятых сбором и обработкой информации. Как и в любой другой крупной бюрократической структуре, здесь неизбежны потери и искажения, невольные и вольные. Неповоротливость централизованной плановой системы управления компенсировалась конкуренцией бюрократов, а также тайными соглашениями. Как говорит М. Олсон, против главного бандита подданные объединяются в банды, и растущая коррумпированность обществ советского типа — их «закон движения» [9]. Бюрократические услуги составляют непосредственный элемент российских рынков. Действия представителей власти структурируют рыночные взаимодействия и связаны с воспроизводством асимметричных отношений неэкономического контроля и принуждения, сохранение же множества бюрократических барьеров выступает способом сохранения всеобщей зависимости от чиновников. Коррупция укоренена в хозяйственной жизни страны. Банальное взяточничество выступает всего лишь начальной формой взаимоотношений предпринимателя и чиновника. С ростом масштабов бизнеса и укреплением взаимного доверия складывается система обмена услугами и неформальные контракт-отношения, утверждаются новые социальные нормы. Не все предприниматели следуют именно этим правилам. Имеет место дифференциация предпринимателей по характеру взаимоотношении с властными институтами [10]. Реформы в России 90-х гг. прошлого века сопровождались неизбежными «институциональными разрывами», поскольку не была обеспечена связка между смежными формальными правилами; новые и существовавшие институты оказались некомплементарны. Несостыкованные институты оказались институционализированным элементом российского властного механизма. «Институциональный разрыв между формальными правилами и неформальными деловыми практиками позволяет поддерживать сложившуюся структуру власти и уровень коррупции, необходимые для постоянной "подкормки" чиновников» [11]. Коррупция является следствием, но в то же время и причиной слабости государства. В ходе реформ в стране создана политическая система, в которой понятия правового государства и общественного блага являются вторичными по отношению к стремлению удержать власть и распоряжаться государственным богатством [12]. Ослабление или отсутствие социального контроля деятельности государственных должностных лиц ведет к криминализации органов государственной власти, что разрушает государственную систему изнутри, подрывает правосознание граждан, их доверие к власти, провоцирует общий рост преступности, в том числе организованной. Криминальное мышление в сферах государственной власти становится обыденностью [13]. Судебная система, правоприменительная практика страдают болезнью «политической целесообразности», сервильностью в отношении представителей исполнительной власти. Практически невозможно добиться адекватного применения правовых норм в отношении чиновников. Либо такие случаи чрезвычайно редки. В деловой прессе можно найти немало публикаций с конкретными фактами. Приведем одну из последних — о тяжбе компании «Русатоммет» с Министерством финансов РФ относительно погашения облигаций, по которым в 1998 г. был объявлен дефолт [14]. Процитируем лишь одно из решений суда, вынесенного в ходе перипетий, по иску компании «Русатоммет» с требованием привлечь министра финансов к уголовной ответственности по ст. 315 УК РФ «Неисполнение приговора суда или иного судебного акта»: «Так как не существует ни внутренних, ни внешних документов, регламентирующих порядок исполнения Министерством финансов судебного решения, то суд не видит, в чем заключалось бездействие министра финансов по неисполнению судебного решения». Выходит, что раз министр финансов не написал сам себе приказ о выполнении решений суда, то может их не выполнять — комментирует один из высокопоставленных работников компании [14]. Слабость государства проявляется в деформации норм и ценностей представителей власти, дисфункциях его институтов. Общественное благо, интересы общества и его граждан подменяются частными интересами кланов, ведомств и т. д. Невозможность реализации своих интересов легальными способами толкает граждан и иных субъектов отношений с государством к неправовым действиям. Исследователи отмечают расширение поля неправовых практик, а также искажение представлений о том, что можно и что нельзя. В обществе стирается граница между правовыми и неправовыми действиями, последние фактически оправдываются обстоятельствами [16]. Коммерциализация исполнения должностных обязанностей, трансформация групповой морали российской бюрократии в сторону развития группового эгоизма [17] «наложилась» на традиции мздоимства и лихоимства, чиновного взяточничества. В массовом сознании чиновник не отделим от взятки, всевозможных поборов. Мелкая коррупция, так называемые подарки и подношения, вообще часто не замечаются обществом, рассматриваются как нечто традиционное, привычное в некоторых сферах [18]. Итак, в современных обществах, включая российское, коррупция представляет собой социальный институт, элемент системы управления [19]. Это сложный социальный феномен. В то же время, это социальная конструкция, ибо общество определяет, что именно и при каких условиях рассматривается как коррупция. Проблема коррупции не столько правовая, сколько социально-политическая. С этой позиции надо рассматривать и основные антикоррупционные меры, среди которых, прежде всего, те, что направлены на ограничение власти и произвола бюрократии, повышение независимости бизнеса и граждан [20]. В России до настоящего времени нет документа, который можно было бы расценивать как объявление о начале антикоррупционных реформ в нашем понимании. Хотя можно назвать ряд документов, указов, законов, в которых затрагиваются вопросы противодействия коррупции. Среди них — ряд документов, определяющих административную реформу и реформу государственной службы [21]. Из последних документов следует упомянуть Федеральный закон о системе государственной службы РФ и Федеральный закон о государственной гражданской службе РФ, принятые соответственно в 2003 и 2004 гг. Антикоррупционное законодательство периода реформ носит фрагментарный и «лукавый» характер. Принятию нового законодательства о борьбе с коррупцией оказывается мощное противодействие. Борьба с коррупцией требует комплексного системного подхода; ее следует вести одновременно и во взаимодействии с борьбой против организованной преступности [22]. Как известно, никакой целостной антикоррупционной реформы в РФ не проводится, поэтому можно говорить скорее об антикоррупционной составляющей реформ, включая реформы институтов власти. Условия существования и факторы распространения коррупции могут быть, по крайней мере, отчасти блокированы в ходе и посредством мер, предусмотренных реформами институтов власти в России. Речь идет, прежде всего, об административной реформе, включая реформу государственной службы. В этих законах установлены нормы, имеющие отчетливо антикоррупционный характер. В целом принятые законы следуют тем десяти принципам, что были предложены разработчиками еще в 1997 г. [23]. В России нет недостатка в предложениях о том, как противостоять коррупции, как ее предупредить. Причем предложения охватывают практически весь комплекс проблем, обусловливающих данное явление. Обоснованно утверждение, что предупреждение коррупции должно иметь приоритет перед другими мерами, в частности, репрессивными. Эффективная борьба с коррупцией возможна только при использовании системы экономических, политических, правовых и психологических мер. Реальной целью такой борьбы должно быть снижение распространенности коррупции до уровня, не препятствующего развитию общества [24]. Поскольку наибольшую тревогу вызывает коррупция органов государственной и местной власти, оказывающая разрушительное влияние на общественную нравственность, и перерождение бюрократических государственных институтов в полукриминальные «сообщества», в которых публично-правовые отношения подменяются лично-корыстными, необходимо антикоррупционное воспитание и образование государственных служащих. Оно может быть системой, включающей специальные дисциплины и технологии. В частности, необходимо введение института поручительства и присяги, выработка морального кодекса чиновника и т. д. [25]. Предлагается провести ревизию действующего законодательства с целью внесения в него норм, противодействующих коррупции; ввести постоянную практику экспертизы проектов и уже принятых законов и подзаконных актов на коррупциогенность [26]. Некоторые считают необходимым сохранение существующих в российской юридической практике ограничений на одноразовый акт дарения, уменьшить его до разумных пределов и придать ему более легальный вид, либо пойти на абсолютное ужесточение, исключив возможность принятия государственными и муниципальными служащими любых «обычных подарков» [27]. Для эффективной борьбы с коррупцией наряду с другими средствами борьбы необходим комплекс мероприятий правопросветительского характера, чтобы изменить отношение людей к праву, а также создать оптимальные правовые механизмы осуществления прав личности, их защиты и гарантий со стороны государства по соблюдению правовой формы [28]. Поскольку одной из причин коррупции является нравственная деградация служащих, необходимо поставить заслон на пути дальнейшего разложения государственных и иных служащих, выработать систему мер, направленных на усиление социального контроля выполнения ими служебных обязанностей, финансовой деятельностью и поведением в неслужебной сфере. Необходимо также продолжать совершенствование форм такого контроля [29]. Возможности проведения антикоррупционных реформ в России определяются готовностью властных групп и властных институтов. Эта готовность зависит, прежде всего, от того, насколько осознанна опасность дальнейшего роста коррупции для удержания власти, от степени сплоченности элиты (чтобы антикоррупционные реформы не обернулись очередной «борьбой», «войной», «крестовым походом»), а также от наличия ресурсов, которые могут быть мобилизованы на проведение реформ (квалифицированные кадры, финансовые средства и т. д.). В не меньшей степени возможности проведения антикоррупционных реформ в России определяются готовностью населения, а именно: наличием в стране социальных групп, заинтересованных в проведении таких реформ. Необходим достаточно высокий уровень нетерпимости к коррупции (продажности, взяточничеству, нарушениям законов и т. д.), осознание опасности для общества широкого ее распространения. Российские власти в разное время применяли различные наказания для виновных: от легкого штрафа или снятия с должностей до вечной ссылки с вырыванием ноздрей и отнятием «всего имения» или смертной казни путем повешения или даже четвертования. Тем не менее, к началу XX в. коррупция по-прежнему процветала, т. е. ориентация преимущественно на репрессивные меры не принесла успеха. Причины живучести взяточничества исследователь начала прошлого века П. Берлин объясняет тем, что в России «взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем и укладом политической жизни». Продолжавшаяся на протяжении веков практика параллельного осуществления, с одной стороны, борьбы с взяточничеством, а с другой, развращения высших слоев чиновничества путем щедрой раздачи даров «прислужившимся», способствовала закладыванию психологических основ для взяточничества и казнокрадства. Соответственно, низшие слои чиновничества, не имея возможности быть одариваемыми сверху, прибегали к вымогательству по отношению к подчиненным. Отмечалась также связь взяточничества и казнокрадства с политической благонадежностью. Создавалась ситуация, когда на эти преступления власть смотрела сквозь пальцы в обмен на политическое угодничество (лояльность, как сказали бы в настоящее время). Кроме того, важно, что взятка являлась своеобразным инструментом, с помощью которого обыватель мог добиться «если не фактического упразднения, то, по крайней мере, сколько-нибудь "милостивого", сколько-нибудь широкого толкования существующих узаконений». Таким образом, взятка смягчала архаичность, несовершенство законодательства [30]. Несовершенство законодательства и в настоящее время рассматривается как один из мощных факторов роста коррупции, и задача его улучшения в значительной мере может быть решена. Но двойственное отношение власти к коррупции, видимо, преодолеть не удастся. Нынешнее состояние коррупции в государственном аппарате во многом обусловлено давними тенденциями. Кроме того, оно связано с переходным этапом, который, как и в других странах в подобной ситуации, сопровождается ростом коррупции в системе государственной службы. На различных этапах жизни российского государства и общества, начиная с XIV в. мы видим усилия государственной власти по предупреждению и пресечению коррупции административно-правовыми средствами, включая, в частности, законодательство о государственной службе, создание специальных органов (по борьбе с казнокрадством, взяточничеством и т. д.) [31]. Значит, есть надежда, что по мере утверждения новых форм социальных отношений проблема потеряет остроту. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политиков и государственных чиновников на высокие должности в корпорациях и частных фирмах, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета и т. д. суть завуалированные формы коррупции. Попустительство властей в отношении лиц, к ней причастных, особенно тех, кто занимает высокие посты в государственной машине, имеют следствием невысокую долю данного вида преступлений в официальной статистике всех стран. Однако коррупция признается явлением, представляющим большую общественную опасность и имеющим множество негативных последствий [32]. Что касается населения страны, исследование ВЦИОМ, проведенное в октябре 2004 г., показало, что «проблема коррупции, не теряя своей актуальности, все же не воспринимается как то, что непосредственно угрожает повседневной жизни среднестатистического россиянина». Это «обусловлено как приоритетностью "ценностей повседневной жизни", так и сложившимися отношениями государства и общества. Граждане привыкли, что деятельность государства и его отдельных институтов не ориентирована на защиту их прав и интересов» [33]. Тем не менее, скандалы, связанные с коррупцией, являются признаком того, что общество начало понимать разницу между общественной и частной собственностью. Как демократия и свободный рынок не являются панацеей от коррупции, так и переход от авторитарного строя к демократическому сам по себе не способствует снижению размеров «откупа». Скорее в обществе будет происходить пересмотр норм общественного поведения и морали. В стране, где процесс демократизации не сопровождается принятием и жестким исполнением законов, регулирующих конфликт интересов, пределы финансового обогащения и подкупа, огромен риск, что стремление людей к личному богатству подорвет новые институты. Если либерализация экономики не сопровождается соответствующими реформами государственных структур, возрастает коррупция чиновничества. Влияние коррупции на экономику, в основном, негативное: прежде всего, оно касается распределения ресурсов и инвестиций, а также распределения доходов. Происходит снижение эффективности, а коррупционные выплаты ложатся дополнительным бременем на население [34]. Опыт борьбы с коррупцией в таком коррумпированном регионе, как Африка, показывает, что две основные стратегии обуздания коррупции в африканских странах (кампании возмездия и проведение антикоррупционных реформ, направленных на усиление эффективности законодательства либо на улучшение этических норм и общественного контроля) не были успешными. Причины неудач были разными, тем не менее, существуют и однотипные факторы, препятствующие борьбе с коррупцией. Опыт функционирования Управления по борьбе с коррупцией и экономическими преступлениями в Ботсване свидетельствует о возможности эффективного противостояния коррупции и на низшем, и на высшем уровнях [35]. К сожалению, Указ Президента РФ о создании Совета по борьбе с коррупцией этот опыт не учитывает. Полномочия Совета очень ограниченны. Представляется, что это не случайность, а выражение несерьезного отношения к опасности коррупции. Прямое же заимствование опыта развитых стран для условий России является преждевременным. Наш собственный опыт говорит, что традиционно в истории российского антикоррупционного законодательства, фактором, определяющим его действенность и силу, была заинтересованность верховной власти в четком регулировании государственной службы чиновников, призванных защищать государственные и общественные интересы. Исследователи отмечают оперативность введения антикоррупционных норм в российское законодательство XIX в. Антикоррупционные меры, разрабатываемые российскими правоведами, находили в большинстве случаев поддержку у власти и законодательно закреплялись [36]. Главная причина низкой эффективности системы государственного управления и коррупции в том, что исполнительная власть осталась по существу нереформированной. Сохранились принципы ее организации, методы управления, стереотипы деятельности государственных служащих, сформировавшиеся в условиях прежнего политического режима и механизма осуществления власти. Сошлюсь на мнение известного правоведа, относящееся к началу 90-х гг. прошлого века: российское государство фактически не имеет в своем составе института государственной службы, назначение которого в том числе и сохранять определенную инерцию, чтобы помочь государству выдерживать любые потрясения. Прежняя русская государственная служба была уничтожена в результате большевистского переворота [37]. К.С. Бельский считает началом реформ госслужбы в России принятие Указом Президента РФ Положения о федеральной государственной службе (от 22 декабря 1993 г.), которое закрепило ряд основных принципов построения и функционирования государственной службы: в т. ч. внепартийности, подконтрольности и подотчетности, равного доступа граждан к госслужбе, ответственности, социальной защищенности и т. д. Внеправовое, по сути, положение государственной службы является основной причиной чрезмерной роли инструкций и неправовых практик как чиновников, так и граждан, а также «простора для личного усмотрения чиновника», а значит, и произвола. Доступ к информации — важнейший антикоррупционный фактор. В систему действий по снижению коррупциогенных факторов должны быть включены открытие доступа к вакансиям во властных структурах для всех желающих и гласность условий конкурса, ротация кадров, развитие самоуправления и другие меры, способные обеспечить не только контроль, но и участие во власти представителей гражданского общества [38]. Велика роль СМИ, несмотря на все трудности их функционирования в условиях авторитарных режимов. Но на сегодняшний день в России осталось не так много относительно независимых изданий: «Новая газета», «Стрингер»; радио «Эхо Москвы», несколько газет и станций в провинции. Как коррупция неотделима от власти, так не отделима она от восприятия данного явления населением, отдельными социальными группами. Ведь социально-приемлемый уровень коррупции — это уровень толерантности по отношению к ее проявлениям. К сожалению, о готовности населения к антикоррупционным реформам, уровне поддержки этих реформ различными группами населения придется говорить, в основном, как о пределах, ограничениях. Похоже, что большинство населения считает, что в нынешних условиях борьба с коррупцией обречена на неудачу — 65 % в упоминавшемся исследовании ВЦИОМ 2004 г. [39]. Пределы проведения антикоррупционных реформ в России определяются наличием социальных групп, заинтересованных в сохранении коррупции, а также традициями и социокультурными нормами, институционализированными повседневными практиками отправления власти и управления, экономической и иной деятельности населения. Наконец, пределы реформ обусловлены дефицитом ресурсов — квалифицированных кадров, финансовых средств и т. д. Коррупция вполне устраивает целые социальные группы (например, бюрократию), с другой,—чрезвычайно конфликтогенна. Последнее связано с конфликтом интересов внутри упомянутых социальных слоев. Но главное — в ускорении отчуждения между законопослушным населением и властными структурами, нарастании конфронтационных настроений населения против коррумпированной политической верхушки [40]. Коррупция является одним из проявлений обособления аппарата управления от общества, которое позволяет использовать государственный механизм как инструмент для реализации частных и групповых интересов должностных лиц. Но коррупцию правомерно рассматривать как нарушение норм беспристрастности и справедливости, т. е. дискриминации при предоставлении услуг государственными органами отдельным членам общества [41]. С одной стороны, это есть проявление характерных черт статусного общества, в котором господствуют определенные группы и которое управляется на основе соглашений, а не законов. С другой стороны, коррупция, наряду с некоторыми другими явлениями, — неэффективная, но стабильная норма или институт, во многих своих формах появившийся в процессе трансформации российского общества — институциональная ловушка [42]. И то и другое свидетельствует о недостаточной институциональной дееспособности органов власти. Поэтому проблема коррупции связана с проблемой развития демократии, понимаемой как подчинение госаппарата интересам общества. Мировая практика развития системы контроля госаппарата пошла по пути выделения самостоятельной ветви государственной власти — контрольной. В основе лежат объективные причины, которые не сводятся к необходимости борьбы с коррупцией, в частности, неэффективность внутриведомственного контроля. Автор рассматривает принципы организации и деятельности контрольной ветви власти, а также возможные формы осуществления контрольной функции и различные препятствия на пути формирования контрольной ветви власти в России [43]. Общество «несет в себе семена коррупции», своими социокультурными установками подготавливая почву для злоупотребления властью. Одним из факторов, затрудняющих борьбу с коррупцией, является противоречивое отношение к ней в обществе: хотя коррупция и осуждается в принципе, но многие ее проявления в повседневной жизни рассматриваются общественным сознанием как естественные человеческие отношения [44]. Феномен коррупции сложен, имеет потенциально всепроникающий характер. Представления о большом ежегодном росте коррупции данными опросов ВЦИОМ не подтверждаются. Всевозможные корруптивные сделки и связи приобретают большой размах и значение преимущественно в переломные эпохи и в пограничных средах общественных отношений. Но даже самый глубокий перелом может вывести на поверхность только то, что ранее существовало в скрытом виде. Система корруптивных сделок, в основном неденежного характера, пронизывала советское общество. Статус (власть, привилегии) обменивался на богатство. В настоящее время характерным стал обмен богатства на статус. Уровень приспособления населения к корруптивной среде достаточно высок. Причем отсутствует четкая граница между корруптивным и нормальным. В этой ситуации существует опасность популистских призывов к «походу», «удару» по коррупционерам и т. д. в попытке таким образом заменить экономический подкуп идеологическим и загнать проблему коррупции еще глубже, а вовсе не разрешить проблему [45]. Коррупция в Восточной Европе является структурной в том смысле, что она — неотъемлемая часть клиентельных общественных структур в регионе. Последние связаны с прежней коммунистической номенклатурой. В настоящее время возникают различные формы и уровни государственно-ориентированного клиентеллизма, отличного от существовавшего ранее. Концепция правового государства чужда большинству местных культур Восточной Европы, которым знакома реальность приоритета выживания на основе взаимных социальных услуг. В Восточной Европе клиентелизм, во взаимодействии с различными формами коррупции на различных уровнях, становится стабильной формой социальной организации. Западные оценки положения в Восточной Европе искажают понимание коррупции обществом и способствуют принятию неадекватных антикоррупционных мер, угрожающих конституционным демократиям. Это ослабляет предпосылки существования правового государства и стимулирует покорность общества в восприятии тактики полицейского государства [46]. К осторожности в реформировании, вмешательстве в социальные отношения призывает ряд экспертов [47]. Трансформационный процесс в современной России под влиянием многих факторов сопровождается существенным ростом массовости и устойчивости неправовых социальных действий, что означает их превращение в неправовые практики, т. е. совокупность устойчивых и массовых социальных (взаимо)действий, связанных с нарушением акторами разных уровней норм права. Неправовые практики акторов макро-, мезо- и микроуровней имеют различные проявления и значения для хода и результатов трансформационных процессов. В числе основных каналов неправовой деятельности правящей элиты (макроуровень) — коррупция исполнительной и судебной власти; акторам же мезо-уровня, к которым принадлежат госчиновники, свойственно практически институционализированное вымогательство и взяточничество. Чем выше уровень акторов и шире диапазон их деятельности, тем больший вред наносит обществу их неправовое поведение. Неправовые взаимодействия акторов разного уровня нередко осуществляются по старым моделям решения проблемных ситуаций, унаследованных от прежней общественной системы [48]. В российском сознании именно взятка институциализирована как наиболее эффективный способ взаимодействия обывателя с властью, ее представителями — чиновниками. Взятка легитимирована в социокультурном стереотипе поведения чиновника (он должен «брать»). С точки зрения стратегии государственного управления взятка призвана компенсировать неэффективность универсальных документальных технологий в решении конкретных дел. Она позволяет перенести властные действия из пределов ближнего пространства государства в область договорных отношений [49]. В то же время, по-видимому, можно говорить о новой модели государственного управления, где коррупция госаппарата является способом удержания власти, выступает рычагом государственной осознанной политики, где развращение и коррумпирование общества есть часть политики, проводимой властью [50]. Неудачи в борьбе с коррупцией во многом можно объяснить отсутствием политической воли у государства и укоренившимся в обществе представлением о том, что «все можно купить, все можно продать» [51]. Типизация коррупционного влияния на решения в государственном управлении — норма современной жизнедеятельности российского общества, что также свидетельствует о глубоком укоренении ее в сознании людей как внутреннего регулятора поведения и закреплении в повседневном знании как эффективного механизма удовлетворения личных и групповых интересов [52]. Среди исследователей и экспертов существует мнение, что смена поколений приведет к естественной смене и ценностей, и поведенческих норм. Однако теневые установки в наибольшей степени свойственны самой молодой и активной части населения страны. Исследование возможности преодоления традиционного для России морально-репрессивного сознания и принципиального изменения характера взаимоотношений государства и бизнеса — перевода их в правовую плоскость, показывают, что чем чаще встречи с коррупцией, тем меньшим злом она кажется. Традиция теневых отношений (прежде всего это относится к расчетам за оказание гражданам различного рода услуг — в медицине, коммунальном хозяйстве и т. д.) ведет к тому, что эти отношения воспринимаются как не подлежащие юридическим (правовым) оценкам, а тем более санкциям, поскольку оцениваются населением как устоявшаяся жизненная норма, а не отклоняющееся поведение. Молодая, образованная, наиболее энергичная и относительно более обеспеченная часть населения («молодая Россия») оказалась в роли главной наследницы и продолжательницы советского образа жизни эпохи разложения с его нелегально-коммерческой сутью. Что касается мер по преодолению коррупции и теневых отношений, то в России доминируют морально-репрессивные установки, часто нацеленные не столько против совокупности теневых отношений, сколько против злоупотреблений должностных лиц, т. е. против коррупции в узком смысле слова. В то же время в среде предпринимательского меньшинства меньше рассчитывают на успех административно-полицейских мер, ограничивающих коррупционно-теневую свободу, а больше ориентированны на расширение пространства собственной легальной свободы, изменение характера отношений с государством [53]. Итак, в России довольно большой слой граждан заинтересован в сохранении основанных на коррупции отношений, в то же время все большая часть граждан испытывает на себе пагубные последствия коррупции. Возникшие в России «дикий», нецивилизованный и криминализованный рынок и низколегитимный бизнес не могут существовать вне масштабной коррупции. Более того, они провоцируют рост коррупции и являются препятствием на пути антикоррупционных реформ [54]. Как свидетельствуют итальянские исследователи, коррупция развивается, когда политика привлекает к себе людей, способных и желающих извлечь личную пользу из контроля над государственными ресурсами. Специфические таланты, навыки нелегальной деятельности становятся наиболее ценными. Меняются карьерные пути: традиционные каналы (личная исключительность, возвышение по ступенькам партийной бюрократии или особые технические знания и т.д.) заменяются тайными каналами. Политические партии превращаются в место распространения нормативной системы, которая вознаграждает, а не осуждает противозаконное поведение [55]. Непродуманная кадровая политика, нацеленная на обновление и омоложение кадров, может привести к тем же результатам. Так, она привлекла в правоохранительные органы массу случайных людей, ориентированных лишь на получение от такой деятельности каких-либо выгод. [56]. Приведу данные опроса работников органов исполнительной власти (1997 г., опрошен 1351 государственный служащий), проведенного центром РАГС (Москва). Данные опроса свидетельствуют об обесценивании моральных норм и запретов в сознании немалой части чиновничества. Так, только для четверти респондентов большое значение имеет неподкупность. Коррупция не оправдывается абсолютным большинством чиновников. Не обнаружено статистически значимой связи между должностным статусом и принадлежностью к группе чиновников, «служащих самим себе». В то же время, чем моложе респонденты и чем меньше стаж их работы в органах государственной власти, тем чаще они склонны игнорировать обязательные для государственных служащих нормы нравственности. У них же чаще наблюдается конфликт личных интересов с общественными, который разрешается не в пользу последних [57]. Более поздние исследования (2002 г.) показывают, что в системе госслужбы произошло значительное обесценивание норм профессиональной этики и правил служебного поведения [58]. Чрезвычайная сложность проблемы реформирования госслужбы очевидна для многих. Сошлюсь еще на одно исследование, результатом которого стал вывод о пагубности навязывания идеальных моделей и принципов без учета реальных поведенческих особенностей российских госслужащих [59]. Может быть, прав П. Яни, который считает, что никакие этические соображения не могут сравниться по силе предупредительного воздействия с опасением чиновника быть разоблаченным и наказанным, что особенно верно в России, где нищие служащие испытывают огромные искушения и не стеснены ни общественной, ни религиозной моралью [60]. Однако, реформа госслужбы — это часть административной реформы (и шире — реформ политической и экономической сфер), прямым или косвенным эффектом которых может стать снижение уровня коррупции. Тенденции же в осуществлении административной реформы вселяют некоторые опасения. Так, например, образование федеральных округов, объединяющих несколько субъектов РФ, способствовало известной унификации федерального и регионального законодательства, уменьшив таким образом поле коррупционной деятельности. В то же время, усиление вертикальной «оси» государственной власти (фактическое назначение региональных руководителей, а также, возможно, глав органов местного самоуправления) при сокращении некоторых демократических норм в среднесрочной перспективе приведет к еще большей бюрократизации и росту коррупции ввиду дефицита экономических и политических свобод и слабости судебной системы. Не добавляет оптимизма избирательность в правоприменительной практике правоохранительных органов и прокуратуры. Все животные равны, но некоторые равнее... Восприятие коррупции российским населением и «правящей элитой» отражает традиции как советского периода, так и более ранних периодов российской истории. Институт кормления, начало которого относят к самым ранним периодам русской государственности, и связанные с ним мздоимство, лихоимство, посулы и прочее — «следы» всего этого прослеживаются в психологии и населения и элиты. «Психология кормления» удобна для участников коррупционных отношений, поскольку отрицает криминальность взятки, рождает иллюзию ее соответствия общепринятым правилам. Бесконечные скандалы с коррупцией обозначают общий кризис правящей российской элиты. Часто коррупция — это топор, назначение которого — отрубить голову политическому противнику, т. е. разоблачения — это инструмент в борьбе за власть [61]. Отказаться по доброй воле от такого безотказного и радикального оружия? Для такого шага нужно либо жестокое принуждение, либо не менее жестокая осознанная необходимость перемен. По всей видимости, следует согласиться с мнением И. Мени: никакие наказания не могут решить проблему коррупции, если она не воспринимается обществом как нарушение общественной морали [62]. Комментарии 1. Современное международное право включает в понятие коррупции также неправомерные действия должностных лиц коммерческих организаций и классифицирует все виды коррупции соответственно по двум группам: коррупция в публичном секторе и коррупция в частном секторе. Поэтому коррупцию можно определить как злоупотребление должностными полномочиями в целях получения выгоды (См.: Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать? // Общественные науки и современность. 2005. № 3. С. 122). 2. См.: Wewer G. Politische Korruption // Politik-Lexicon? Herausgegeben von E. Holtman unter Mitarbeit von H. Brinkmann und H. Pehle. 2. Uberarbeitete und erweiterte Auflage. MUnchen; Wien: R. Oldenbourg Verlag, 1994. S. 481. 3. Ведерникова О.Н. Указ. соч. С. 123, 125. При этом автор ссылается на работу: Кабанова П.Л., Газимзянова P.P. Коррупция в России: понятие, сущность, причины, противодействие: Учебное пособие. Набережные Челны, 2003. 4. Брыкин Н.Г. Социологический анализ коррупции // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения: Межвузовский сборник научных трудов адъюнктов и соискателей. Вып. 5. Омск: Омская академия МВД России, 2000. С. 20-25. 5. Сатаров Г.А., Левин М.И., Цирик М.Л. Россия и коррупция: кто кого? (Проект доклада) // Российская газета. Публикации. 1998. 19 февраля. № 32-33. 6. Полтерович В.М. Факторы коррупции // Экономика и математические методы. 1998. Т. 34. Вып. 3. С. 30-39. 7. К этому следует добавить еще и тьму ведомственных инструкций, нередко имевших силу законодательных норм. 8. Гаухман Л.Д. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией (Интервью с начальником кафедры уголовного права и криминологии Московского института МВД России) // Журнал российского права. 2000. № 12. С. 3-10. 9. Олсон М. Институциональные изменения, рассредоточение власти и общества в переходный период: лекарства от коррупции, распада и замедления темпов роста. Дополнения к русскому изданию // Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз / Пер. с англ. Новосибирск: ЭКОР, 1998. С. 388-429. 10. Подробнее см.: Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. М.: Центр политических технологий, 1998. 11. Кузьминов Я., Радаев В., Яковлев А., Ясин Е. Институты: от заимствования к выращиванию // Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 12. 12. Куликов А., Иванов Е. Коррупция как угроза национальной безопасности России //Обозреватель — Observer. 1999. № 4. С. 25-32. 13. Власов ВС. О сущностной связи преступности и государственной власти // Преступность и власть. Материалы конференции (1-3 марта 2000 г., Москва) / Ред кол.: А.И. Долгова и др. М.: Российская Криминологическая Ассоциация, 2000. С. 12-13. 14. Рубченко М. Фантом частной собственности // Эксперт. 2005. № 24. 27 июня —3 июля. С. 56-60. 15. Там же. С. 57. 16. Кофанов Е.Н., Петухов ВВ. Общественное мнение о коррупции в России // Мониторинг общественного мнения. 2005. № 1. (январь-март) С. 12. 17. Васильев В.Л. Психологический анализ факторов, определяющих развитие коррупции, теневой экономики и организованной преступности в России // Коррупция и борьба с ней: роль гражданского общества / Под ред. МБ. Горного. СПб.: Норма, 2000. С. 58-68. 18. Кофанов Е.Н., Петухов В.В. Указ. соч. С. 12; Меснер Андолшек Д. Роль СМИ в предотвращении коррупции в странах на переходном этапе (Опыт Словении) // Международная научно-практическая конференция «Борьба с коррупцией на Юге России как системная проблема. Препятствия и стратегии» (Ростов-на Дону, 6-7 сентября 2001 года). Ростов-на-Дону: ЦПИИС, 2001. С. 86. 19. Гилинский Я.И. Коррупция // Гилинский Я.И. Криминология: Курс лекций. СПб.: Питер, 2002. С. 233-242. 20. Гилинский Я.И. Коррупция: теория и реальность // Расследование и судебное преследование коррупции. Материалы российско-американского семинара. Санкт-Петербург, 23-24 сентября 1999 г. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры РФ, 2002. С. 75-84. 21. Указ Президента Российской Федерации № 361 от 4 апреля 1992 г. «О борьбе
с коррупцией в системе государственной службы», Приказ Государственного
Таможенного Комитета Российской Федерации от 26 апреля 1995 г. № 287 «О
состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах
по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской
Федерации», Указ Президента Российской Федерации № 567 от 18 апреля 1996 г. и
Положение «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью», Уголовный Кодекс Российской Федерации (принят Государственной
Думой 24 мая 1996 г.), «Федеральная целевая программа по усилению борьбы с
преступностью на 1996-1997 гг.», «Концепция национальной безопасности Российской
Федерации» (утверждена Указом Президента РФ от 17 декаб 22. Долгова А.И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней // Коррупция и борьба с ней / Под ред. А.И. Долговой. М: Российская криминологическая ассоциация, 2000. С. 3-26. 23. См.: Оболонский А. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 4 (33); 2001. № 1 (34). С. 171-174. 24. См.: Основы борьбы с коррупцией (системы общегосударственной этики поведения / Науч. ред. СВ. Максимов и др. М.: Спарк, 2000. 25. Прошина Е.М. К вопросу об антикоррупционном образовании государственных служащих // Участие структур гражданского общества в процессе предотвращения коррупции. Итоговая конференция по одноименной Программе. Пушкин, 19-21 мая 2000 г. Материалы к конференции / Под ред. М.Б. Горного. СПб.: Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия», 2000. С. 97-101. 26. Степанов В. «Обычный подарок» или обычная взятка? // Чистые руки. 2000. № 4. С. 86-88. 27. Лысенко О В. «Обычный подарок» или взятка // Следователь. 2001. № 6. С. 14-16. 28. Швыркин А.А. Воспитательное воздействие права как средство предупреждения коррупционных правонарушений // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сб. материалов научно-практической конференции. Ч. 1. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 2000. С. 56-59. 29. Ведерникова О.Н. Коррупция: нравственно-правовой аспект // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы: Сб. материалов Международной научно-практической конференции (г. Москва, 9-10 сентября 1999 г.)./ Под ред. В.В. Лунеева. М.: Юристъ, 2001. С. 246-252; Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать? С. 126. 30. Берлин П. Русское взяточничество, как социально-историческое явление // Современный мир. 1910. № 8. С. 48, 51, 52-54. 31. Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (История и современность) // Государство и право. 2002. № 9. С. 35-48. 32. Лунеев В.В. Коррупция // Лунеев В.В. Преступность XX века: Мировые, региональные и российские тенденции. М.: Издательство НОРМА, 1997. С. 267-283. 33. Кофанов Е.Н., Петухов ВВ. Общественное мнение о коррупции в России. С. 6. 34. Роуз-Аккерман С. Демократия и «великая» коррупция // Международный журнал социальных наук. 1997. № 16. С. 75-95. 35. Манга Ф.Ч. Обуздание коррупции в Африке: некоторые уроки ботсванской власти относительно коррупции и экономической преступности // Международный журнал со циальных наук. 1999. Т. 7. № 27. (Ноябрь) С. 129-144. 36. Астанин В.В. О роли власти в законодательном обеспечении антикоррупционных мер: исторический аспект // Преступность и власть. Материалы конференции (1-3 марта 2000 г., Москва) / Ред кол.: А.И. Долгова и др. М.: Российская Криминологическая Ассоциация, 2000. С. 63-64. 37. Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4. С. 24. 38. Афанасьев С.В. Коррупционные плоды законодательного поля // Гражданское общество против коррупции в России / Под ред. М.Б. Горного. СПб.: Норма, 2002. С.46-62. 39. Кофанов Е.И., Петухов ВВ. Общественное мнение о коррупции в России. С. 13. 40. Дмитриев А.В. Конфликтогенность коррупции госаппарата // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России / Сб. докладов научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, март 1998. Вып. 1 / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Изд-во Северо-Кавказской академии государственной службы, 1998. С. 85-89. 41. Мунгиу-Пиппиди А. Коррупция: проблема культуры или неподконтрольности чиновников обществу? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. № 2 (43). С. 27. 42. Полтерович В.М. Институциональные ловушки: есть ли выход? // Общественные науки и современность. 2004. № 3. С. 5. См. также его же статью: Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Т. 35. Вып. 2. 43. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9-16. 44. Закс В.А. Социокультурные предпосылки коррупции // Государство и право. 2001. № 4. С. 52-55. 45. Левада Ю. Человек в корруптивном пространстве: размышления на материале и на полях исследования // Мониторинг общественного мнения. 2000. № 5. (сентябрь - октябрь) С. 7-14. 46. Шайо А. Коррупция, клиентелизм и будущее конституционного государства в Восточной Европе// Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. № 4 - 1999. № 1. С. 2-11. 47. Сатаров Г.А. Тепло душевных отношений: кое-что о коррупции // Общественные науки и современность. 2002. № 6. С. 18-27; Коррупция в России: муниципальные, региональные, федеральные и международные аспекты: Аналитический доклад / Под ред. А.С. Макарычева. Нижний Новгород: Нижегородский государственный лингвистический университет им. Н.А. Добролюбова, Центр социально-экономической экспертизы, 2000. 48. Заславская Т.И., Шабанова М.А. Социальные механизмы трансформации неправовых практик // Общественные науки и современность. 2001. № 5. С. 5-24. 49. Орлова Г.А. Бюрократическая реальность // Общественные науки и современность. 1999. № 6. С. 96-106. 50. Бровкин В.Н. Коррупция в России: исторические причины возникновения и современное состояние II Организованная преступность и коррупция. Исследования, обзоры, информация. Социально-правовой альманах. Вып. 1. Вашингтон; Москва; Санкт-Петербург; Екатеринбург; Иркутск; Владивосток: 2000. С. 67-71. 51. Волженкин Б.В. Коррупция как социально-правовое явление, юридические понятия и характеристики // Участие структур гражданского общества в процессе предотвращения коррупции. Итоговая конференция по одноименной Программе. Пушкин, 19-21 мая 2000 г. Материалы к конференции / Под ред. М.Б. Горного. СПб.: Санкт-Петербургский гуманитарно-политологический центр «Стратегия», 2000. С. 10-21. 52. Кузнецов И.Е. Коррупция как институт трансформации управленческого решения // Социология политики и управления: Сб. статей / Под ред. Л.Т. Волчковой. СПб.: Издательство Книжный дом, 2002. С. 98-109. 53. См.: Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование. М.: Российский государственный университет, 2000; Клямкин И.М., Тимофеев Л.М. Теневой образ жизни. Социологический портрет постсоветского общества // Политические исследования. 2000. № 4. С. 19-37; 2000. № 5. С. 121-132. 54. Колесников В.В. Коррупция и преступность в сфере Российского бизнеса (о генетической связи причинного комплекса) // Следователь. 1996. № 2. С. 41-44. 55. делла Порта Д. Действующие лица в коррупции: политические бизнесмены в Италии // Международный журнал социальных наук. 1997. № 16. С. 55-73. 56. Королева М.В. Характеристики сотрудников правоохранительных органов и преступления в сфере правоохранительной деятельности // Преступность и власть. Материалы конференции / Ред. кол.: А.И. Долгова и др. М.: Российская Криминологическая Ассоциация, 2000. С. 49-51. 57. Бойков В.Э. Отношение государственных служащих к этике работы в органах власти // Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Сб. докладов научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, март 1998. Вып. 1 / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Изд-во Северо-Кавказской академии государственной службы. 1998. С. 99-103. 58. Бойков В.Э. Государственная служба. Взгляд изнутри // Социс. 2003. № 9. С. 85-90. 59. Захаров Н.Л. Социокультурные и профессиональные регуляторы поведения российского чиновника // Социс. 2004. № 3. С. 113-121. 60. Яни П. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии // Российская юстиция. 2001. № 7. С. 58-59. 61. Кирпичников Л. Коррупция и закон в русском сознании // Звезда. 1996. № 1. С. 159-169. 62. Мени И. Коррупция на рубеже веков: эволюция, кризис и сдвиг в ценностных представлениях // Международный журнал социальных наук. 1997. № 16. С. 7-20. Другие интересные материалы:
| |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
| |||||||||||||||
