Местное самоуправление — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению … вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

П.1 ст. 2 Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года.

п.1 ст.11 Конституции РФ.

Становление системы местного самоуправления находится в своем развитии. В настоящее время в отношении организации деятельности институтов этой системы существует немало дискуссионных вопросов — соотношение вопросов государственного и местного значения с разграничением сферы компетенции, вопросы делегирования и передачи полномочий во взаимодействии с федеральной и региональной властью, неопределенность межбюджетных отношений и другие. Тем не менее, важность участия органов самоуправления в областях, имеющих общегосударственное значение, признается несомненной. Это признание отражается, например, в законодательных актах, в частности, в Законах РФ № 3-ФЗ, № 120-ФЗ и № 114-ФЗ (с изменениями согласно Федеральному Закону № 148-ФЗ), на основании которых органы местного самоуправления включаются в деятельность по профилактике широкого круга тяжелых социальных проблем — беспризорности, наркопотребления, экстремизма.

Тяжесть указанных феноменов, к сожалению, не нуждается в детальных описаниях, однако, эти проблемы имеют не только видимые проявления и последствия, но также и неочевидную природу. Противодействие проявлениям — задача, имеющая вполне ясную постановку, инструменты реализации и параметры контроля ее решения. В случае с предотвращением (профилактикой) с трудом поддающаяся изучению, постоянно меняющаяся, неявная природа явлений с неизбежностью затрудняет формулирование задач, выбор способа их решения и меры оценки результатов.

К примеру, при рассмотрении некоторых нормативных актов, относящихся к области профилактики наркопотребления, становится понятным, почему в Федеральной целевой программе "Комплексные меры противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту на 2005 - 2009 годы" из семи важнейших целевых индикаторов и показателей только один относится к профилактике. Этот показатель заключается в доле подростков и молодежи в возрасте от 11 до 24 лет, вовлеченных в профилактические мероприятия, по отношению к общей численности указанной категории (в процентах).

Необходимо отметить, что в указанной Программе заложены механизмы гибкой организационной настройки в соответствии с постоянно обновляющимися обстоятельствами и в целях оптимизации работы. Но, тем не менее, многочисленные участники, эксперты и наблюдатели отмечают в качестве одного из самых сложных и нерешенных вопросов задачу выработки и применения надежных критериев эффективности антинаркотической деятельности.

Более того, Р. Г. Хлопушин (УФСКН по СЗФО) заметил историческую связь между развитием самоуправления и проблемой оценок эффективности социальных программ.

При изучении практики субъектов антинаркотической деятельности, правомерным будет, прежде всего, исследовать наличие и методологию оценки эффективности. С этим связан еще один крайне необходимый аспект профилактики — оценка и мониторинг наркоситуации. Такая связь обосновывается нижеследующими наблюдениями.

• является инструментом, который обосновывает затраты на осуществление какой-либо деятельности в сфере социального управления;
• обеспечивает получение информации, необходимой для планирования будущих действий;
• используется при формулировании социальной политики и стратегии;
• дает критерий для суждений об эффективности программ в будущем, а, значит, служит основанием для ответственности правительства [шире — органов управления] перед общественностью [там же].

Между тем, напомним, что в соответствии с положениями цитированной ФЦП предлагается только одна мера оценки профилактики — охват несовершеннолетних в профилактические мероприятия. Субъекты деятельности, представляющие государственные учреждения, помимо обязательного сбора и обработки данных, относящихся к внутриведомственной статистике, на совершенно правомерных основаниях сводят отчетность по профилактике в рамках целевых программ в основном к перечню мероприятий и к количеству человек, охваченных этой работой.

Некоммерческие организации и общественные объединения более свободны в выборе методологической основы в решении своих уставных задач. Но и их деятельность, как показано в недавних (единственных на сегодняшний день) исследованиях, с трудом поддается иным объективным количественным оценкам, нежели тем же данным по охвату и количеству вовлеченных в мероприятия лиц целевых групп.

Так, деятельность 32 некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге изучалась по методу оценочного социологического исследования информационно-описательного характера. Всего было представлено в целом 43 программы НКО, относящихся к сфере профилактики ПАВ и пропаганды здорового образа жизни. Для этого проводилась серия фокус-групп, интервьюирование и анкетирование представителей НКО, бюджеты организаций не исследовались. Один из выводов эксперта сформулирован так:

При разработке почти 90% программ, производилась оценка ситуации, в контексте которой эта программа осуществлялась. Также более чем в 90% случаев, НКО в ходе разработки программы оценивали целесообразность запланированных мероприятий. В то же время, в 83% случаев производилась оценка качества и интенсивности внедрения программы (например, "с точки зрения степени принятия/вовлеченности в программу участников"), и лишь 12% представленных программ никак не оценивались в этом плане (5% - затруднились ответить).

В ответах на вопросы эксперта о проведении финансового аудита или(?) какой-либо другой экспертизы 53% представителей НКО ответили утвердительно. Эксперт отметил также, что "лишь в 21% случаев существуют какие-либо отчетные документы по программе, 58% вообще никак не ответили на вопрос по поводу отчетности, и еще 21% ответили отрицательно". И, тем не менее, 80% НКО считают, что они "вполне способны произвести оценку результативности своих программ с точки зрения достижения заявленных целей и задач".

Из доступной информации об участи в антинаркотической деятельности органов местного самоуправления известны немногочисленные примеры. Так, в докладе начальника Управления по СЗФО 1 департамента ФСКН России Н. П. Седых отмечался опыт работы муниципальных образований в двух субъектах федерации:

Но и в этом опыте, несомненно, достойным всяческого поощрения, не удается рассмотреть признаки применения систем оценок, кроме вышеописанных. В показанных примерах характерным также является то, что современные правовые отношения субъектов федеральной или региональной с местной властью могут строиться только на основе строго очерченной процедуры делегирования, передачи полномочий, либо на основе договоров, закрепленных в виде нормативных актов. Федеральная или региональная власть рекомендует местным органам управления, либо те проявляют инициативу в рамках своих полномочий, а взаимоотношения и администрирование инициатив осуществляются на основе отдельно прописанных процедур и финансового обеспечения. В паспортах договоров, реализуемых обычно в виде специальных комплексных программ, указываются ответственные исполнители, сроки, содержание работ и система отчетности. Следует подчеркнуть, что взятие на себя ответственности за ту или иную инициативу в местном самоуправлении может осуществляться только в виде добровольного акта — как сказано в соответствующем Федеральном Законе "под свою ответственность".

В ситуации с наркопрофилактикой для инициатив органов местного самоуправления, по крайней мере, в Санкт-Петербурге, остается не так много места, чтобы избежать дублирования или пересечения, как сфер компетенции, так и разграничение ответственности с органами региональными. В настоящее время местные бюджеты и иные ресурсы также не в состоянии конкурировать с аналогичным обеспечением городских и федеральных инициатив.

На примере Красногвардейского района Санкт-Петербурга хорошо видно, насколько велика разница во вкладах в антинаркотическую деятельность со стороны различных субъектов власти.

Красногвардейский район занимает особое место в географическом, экономическом и социальном положении Петербурга. Так, географически район, с одной стороны, граничит с историческим центром, с другой, — с кольцевой автомагистралью, окраинами города. В нем располагаются промышленные предприятия, сосредоточены научные, образовательные учреждения, научно-производственные мощности, так и довольно значительна площадь "спальных районов". В районе велико число коренных граждан с развитыми социальными связями, но, в тоже время, по причине активного развития и строительства в социальной среде значительно представлены как новые горожане, так и временно проживающие и работающие мигранты.

Обзор развития антинаркотической деятельности в районе 2005—2007 гг. показывает неуклонный рост и усиление активности различных организаций, учреждений, ветвей власти в противостоянии наркопотреблению. Так, например, по данным Администрации района в соответствии с Целевой программой "Комплексные меры по противодействию злоупотребления наркотическими средствами и их незаконному обороту" на 2006—2008 гг. помимо шести отделов Администрации, РУВД, трех Государственных учреждений (ГУ ЦСОН, СПб ГУЗ "МНД" № 1, ГУ ЦСРДИ) действуют районный Центр ППМС с "Кабинетом психолого-педагогической профилактики наркомании", а также две Молодежные консультации («Ржевка» и «Охта» от СПБ ГУЗ Детских городских поликлиник №№ 68 и 69). Кроме этого в районе созданы три общественные организации (СПб РОО «Взгляд в будущее», МРОО СПб «Правый берег», СПб РМОО «Молодежь Третьего Тысячелетия»), а из числа общегородских организаций в районе действуют ОО "Корчаковский Центр", ОО "Стеллит", ОО "Гуманитарное действие", ОО "Врачи — детям", РОО "Родители против наркотиков", с целями, заявленными как наркопрофилактические. Наращивание усилий отражается в количестве мероприятий и охвате вовлеченных участников, что приводит, как показано в отчетах, к снижению "зарегистрированных проявлений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств" с 433 до 403 (в сравнении 2006 и 2007 гг.).

Но как отмечалось в выступлениях практически всех докладчиков на последних заседаниях МВК района, существуют значительные трудности в системе оценок профилактических мероприятий. По данным различных ведомств и учреждений района количество мероприятий и охват ими, в частности, несовершеннолетних жителей весьма велики. Совершенно иные показатели активности существуют при рассмотрении деятельности органов местного самоуправления. В муниципальных образованиях, расположенных на территории района, за некоторыми исключениями, самостоятельная работа практически не ведется. В этом случае, Красногвардейский район является примером, характеризующим вышеописанные проблемы. Исключение здесь представляет опыт работы в Муниципальном округе Ржевка.

Это округ расположен на территории Красногвардейского района. Ниже представлены его краткие социально-демографические характеристики, составленные по итогам Всероссийской переписи населения в 2002 году (Петростат).

Всего населения, проживающего на территории МО ─ 55 955 человек, средний возраст ─ 39,1 год (от 0 до 99 лет),

• мужчин ─ 46% (средний возраст ─ 36,2 года),
• женщин ─ 54% (средний возраст ─ 41,6 лет).

В округе № 36 (МО "Ржевка") создано (в соответствии с гл. 3, ст. 10, п.35 и гл.6, ст. 26, п. 2.6 Закона Санкт-Петербурга № 237─30) и действует Муниципальное учреждение "Центр современных наркологических технологий", в Уставе которого обозначена и профилактика наркопотребления.

В Законе Санкт-Петербурга № 237─30 по организации местного самоуправления несколько положений, определяющих сферу компетенции (ст. 10, гл. 3 Вопросы местного значения), могут быть проинтерпретированы как позволяющие участие в антинаркотической деятельности, по крайней мере, в области профилактики наркопотребления.

Как видно из социально-демографических характеристик округа, так и из отчетов по антинаркотической деятельности Красногвардейского района для проведения собственных комплексных программ органов местного самоуправления недостаточно оснований. Во-первых, подавляющее большинство групп высокого риска (несовершеннолетние дети, подростки и молодые люди), а также население в трудоспособном возрасте занято в учебной или трудовой деятельности. И соответственно попадают под действие программ профилактики, проводимых, например, в образовательных учреждениях. Во-вторых, число мероприятий и программ района, реализуемых в рамках "Комплексной программы по противодействию" обеспечивает действительно широкий охват различных групп населения. И в любом случае, особенности административно-территориального деления Санкт-Петербурга с неизбежностью приведут к дублированию функций, пересечению и конфликту полномочий. В этой связи представляется важным отметить, что наиболее реальная ниша, остающаяся в таких обстоятельствах для участия в профилактике местного самоуправления — это роль в системе межведомственного взаимодействия. Заметим, что эта роль может быть различна из-за особенностей административной структуры в разных субъектах федерации. Так, например, в Ленинградской области в отличие от Санкт-Петербурга самостоятельные инициативы органов местного самоуправления могут быть значительно шире.

Тем не менее, потенциал в функции координации межведомственного взаимодействия органов местного самоуправления является неисчерпанным, и часто федеральные и региональные власти апеллируют именно к этим возможностям муниципалитетов.

Об этом свидетельствует, например, Инструкция Комитета по безопасности Санкт-Петербурга (п. 4, Координация и контроль), в которой муниципалитетам отводится важно место в координации взаимодействия.

Проблемы межведомственного взаимодействия — вопрос актуальный и далеко не решенный. Но на наш взгляд, вклад муниципальных образований в антинаркотическую деятельность мог бы быть существенно выше. Местные Советы, опираясь на положения Закона о самоуправлении, могли бы не только вести сбор статистических показателей, относящихся к характеристикам наркоситуции, но также принимать активное участие в их обработке и выработке так необходимых критериев эффективности профилактики. В то же время, располагая принятыми мерами оценки, местные органы управления значительно повысили бы качество обратной связи с региональными властями, проводящими активные профилактические мероприятия.

Иными словами, органы местного самоуправления, по крайней мере, в условиях Санкт-Петербурга могли бы выступать как в качестве заказчика профилактических работ, так и в качестве экспертов, оценивающих их эффективность.